《新規》出臺之際，全球地緣政治格局趨緊，海外權益保護壓力劇增。與此同時，我國境外投資體量已居世界前列，亟需以更高位階的法律工具統籌發展與安全。回顧過往監管體系，主要依賴商務部“3號令”與發改委“11號令”等部門規章，其懲戒力度弱、合規約束不足，且難以與《反外國制裁法》《出口管制法》《數據安全法》等形成體系協同。正是在這一背景下，《新規》應運而生，成為補齊這一短板、為中企出海保駕護航的關鍵舉措。

   2     變革與挑戰并存：《新規》核心條款深度解讀

（一）技術與數據：筑牢國家安全出口管制紅線

《新規》第13條首次在行政法規層面明確禁止性行為清單。投資者開展對外投資活動，不得出口、使用國家禁止出口的貨物、技術、服務及相關數據；未經許可不得出口、使用國家限制出口的貨物、技術、服務及相關數據。

值得關注的是，《新規》禁止通過以下四種變相轉移方式規避管制：跨境派遣技術人員、組織人員赴其他國家（地區）工作、跨境提供技術指導、安排人員跨境培訓。這一規定將出口管制的監管從傳統的“貨物出口”延伸至“人的跨境流動所伴隨的技術轉移”，精準封堵了部分企業以對外投資為名、以人員派遣為實，將核心技術和數據逐步轉移至境外的監管套利行為。

在此基礎上，第14條進一步明確：對外投資涉及資金匯兌、貨物與技術進出口、跨境服務貿易、跨境數據流動、人員出境入境等管理事項，依照有關法律、行政法規和國家有關規定執行。這意味著技術出口許可、數據出境安全評估、出口管制合規等要求，已被嵌入對外投資的全過程。

對于人工智能、半導體、生物醫藥、先進制造等高科技行業，影響尤為直接。凡涉及核心技術、算法、重要數據的出海項目，必須在投資前完成技術出口許可、數據出境安全評估等前置程序，否則將面臨嚴厲處罰。

（二）反制機制：構建應對境外歧視性投資限制的工具箱

《新規》第23條至第25條系統構建了應對境外歧視性投資限制的反制工具箱，與《反外國制裁法》形成緊密銜接。包括三項機制：

1.投資壁壘調查機制。第23條規定，投資者在投資目的國家（地區）遭遇與貿易有關的投資壁壘或其他投資經營障礙的，國務院商務主管部門可以自行或者會同其他有關部門組織開展調查。根據調查結果，國務院有關部門可以采取調整有關國別投資政策，禁止或者限制有關貨物、技術進出口或者國際服務貿易等措施。

2.針對國家/國際組織的反制。第24條明確，任何國家（地區）、國際組織違反國際法和國際關系基本準則，對中國采取歧視性措施的，中國政府及其有關部門可以采取相應措施，包括依照《反外國制裁法》將相關組織、個人列入反制清單。

3.針對外國組織/個人的直接反制。 第25條規定，外國組織、個人危害中國國家主權、安全、發展利益，違反正常市場交易原則或對中國投資者采取歧視性措施的，國務院有關部門可以采取一系列反制措施，包括禁止或限制其與我國有關的進出口活動、在華投資、與中國組織/個人進行交易合作，以及限制相關人員入境、工作或居留資格等。

（三）主體擴容：明確自然人對外投資的法律地位

《新規》第2條將“居民個人”明確納入“投資者”范疇，與“企業、其他組織”并列。此前，發改委11號令第63條明確規定，境內自然人直接對境外開展投資不適用本辦法。商務部3號令同樣僅適用于企業。自然人境外投資長期缺乏明確的核準備案通道，實踐中大多只能依賴外匯管理局37號文（《關于境內居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》）搭建返程投資架構，且須以境內已有企業控制權及返程投資安排為前提。對于非返程的純粹境外投資，始終存在法律空缺。

《新規》首次從行政法規層面承認自然人的對外投資主體資格，并授權國務院投資主管部門、商務主管部門制定具體管理辦法。這意味著未來自然人境外直接投資有望獲得獨立的核準備案及信息報告通道，不再必須依賴“境內企業ODI+37號文”的變通架構。目前，《新規》與37號文銜接、個人核準備案的具體門檻等細則尚待配套規定明確，建議投資者密切關注并提前準備。

（四）全程管控：從事前審批走向全生命周期監管

《新規》第10條提出“分類分級實施全過程監管”，從法規層面確立了事前、事中、事后的全鏈條管理邏輯。這一轉變標志著對外投資監管從傳統的“重事前審批”轉向“全流程動態管控”。

1.事前準入環節。第11條明確國務院有關部門將制定、調整和實施對外投資政策，劃分鼓勵、限制、禁止類別，實現前置分類引導。第12條重申核準備案、信息報告、跨境資金登記等義務，并將“如實提交有關材料”的要求上升為行政法規義務。第15條首次設立境外投資安全審查制度，要求對影響或者可能影響國家安全的境外投資及相關資產、權益的轉讓、處分進行安全審查，有關組織、個人應當予以協助、配合。安全審查結果成為投資項目進入的獨立門檻，與核準備案并列。

2.事中監測與持續合規。第16條要求投資者及其境外企業“完善治理結構，建立健全合規經營、內部控制、安全生產、突發事件處置等制度”，投后持續合規自此成為法定義務。第17條明確禁止損害商業信譽、侵犯商業秘密、低價傾銷、賄賂欺詐等擾亂市場秩序的行為，事中行為監管常態化。第18條則從行政主體角度規定，國務院有關部門加強對外投資監測預警和風險評估，及時發布安全狀況和風險提示，監管可動態跟蹤已落地項目。

3.事后追責與退出監管。第22條針對境外爭議解決中的數據跨境提出要求——向境外提供證據或材料須遵守保守國家秘密、數據安全、司法協助等規定，依法須經主管機關準許的，應當履行相關法律程序。第27條至第29條構建了梯度化處罰體系（詳見下文）。此外，對已投資的違規項目，監管部門有權責令停止、限期處分股份或資產，實現了退出環節的監管覆蓋。

此外，《新規》還加入了第三方專業服務作為支撐。第7條首次明確支持咨詢評估、法律服務、會計審計、信用評級等專業服務機構拓展海外網絡，并要求其建立有效的風險控制和內部控制制度，為全流程合規管理提供專業輔助。

（五）罰則升級：構建多元化、精細化的責任承擔體系

《新規》顯著增強了對外投資領域的法律威懾力和合規約束力，其處罰體系在種類、力度、責任主體及適用場景上均實現了全面升級，構建起多元化、精細化的責任承擔體系。相較于舊規主要依賴警告和撤銷審批文件，《新規》新增了沒收違法所得、按投資額比例罰款（分為1‰-5‰和5‰-10‰兩檔）、對直接負責的主管人員和直接責任人員處以罰款（2萬-10萬元不等）、設定禁入期（1-3年），以及對已投資項目責令停止、限期處分股份或資產等多元化罰種。這些罰種的組合使用，使監管部門擁有從警告到強制退出的完整工具鏈。

綜觀《新規》的罰則規定，呈現出以下四大顯著特征：

1.處罰種類多元化。從單一警告、撤銷證書，擴展為沒收違法所得、比例罰款、個人罰款、禁入期、強制退出等，為監管部門提供了更為豐富和靈活的執法手段。

2.處罰力度梯度化。同一違規行為設置遞進式處罰，精準區分“主動改正”與“拒不改正”，例如未履行核準備案手續或提交虛假材料，若拒不改正或已實際投資，罰款比例將大幅提高，體現了處罰與違規嚴重程度相匹配的精準化原則。

3.責任主體雙罰制。責任主體從僅限于企業或投資主體的“機構責任”擴展為“機構+個人”雙罰制，明確規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以獨立罰款。這意味著企業違規，個人也將面臨法律責任，倒逼董事、高管、項目負責人主動履行合規監督義務。

4.規制場景全覆蓋。處罰范圍從傳統的“核準備案程序違規”延伸至境外投資安全審查、市場秩序擾亂行為、境外爭議解決中數據提供等新領域，有效填補了舊規在實質性安全風險和市場行為監管方面的空白。

   3     合規實踐指南：出海企業及投資者應對《新規》的實用策略

（一）構建全周期合規管理體系，將合規審查前置化

《新規》確立的全過程監管邏輯，要求企業不再將合規等同于“拿到備案通知書”。投資者應將合規管理嵌入對外投資的整個生命周期，從項目立項、盡職調查、交易談判、資金出境到項目運營、股權變更、退出，全面審視并建立合規清單。特別關注是否涉及核準備案、外匯登記、技術出口許可、數據出境安全評估、境外投資安全審查、反壟斷申報等關鍵環節，確保每個階段都符合《新規》及相關配套法規的要求。

（二）精細化管理：全面梳理技術、數據與人員跨境流動的合規風險

針對《新規》第13、14條等關鍵方面，涉及核心技術、重要數據、關鍵人員的出海企業，應立即開展專項自查。這包括：評估技術資產是否屬于管制或禁限范疇；梳理數據類型，判斷是否包含個人信息或重要數據，并完成數據出境安全評估；審查境外團隊能否接觸境內研發環境；核查是否存在通過人員派遣、技術指導、培訓等方式變相轉移受限技術的情形。對于存在合規風險的項目，務必在《新規》施行前完成整改，并取得必要的出口許可或數據出境審批。

（三）健全內控機制：強化境外企業治理與風險防控能力

投資者應根據《新規》第16條要求，修訂完善境外投資管理制度，建立健全合規經營、內部控制、安全生產、突發事件處置等制度。這不僅是法律義務，更是提升境外運營韌性的核心。清晰界定境內外主體的合規職責、報告流程和應急響應機制，確保境外實體在當地法律法規框架下規范運作。同時，積極借助法律、財稅、咨詢等第三方專業服務機構的力量，構建系統化、專業化的合規管理體系。

（四）動態跟蹤：密切關注反制清單與安全審查政策動向

《新規》第24條、第25條賦予了國務院有關部門將相關組織、個人列入反制清單的權力，并可以穿透至其實控實體。企業在選擇境外合作伙伴、融資方或交易對手時，應建立常態化監控機制，對潛在的被制裁風險主體進行排查，避免因關聯交易而觸發風險。同時，對于涉及敏感行業或關鍵技術的項目，建議在立項階段主動進行安全風險自評，并與監管部門保持積極溝通，充分理解安全審查的范圍和要求。

（五）搶抓窗口期：積極應對存量架構的合規補正

對于已通過SPV架構、僅辦理37號文登記而未履行發改、商務部門核準備案的自然人股東，以及存在其他境外投資合規瑕疵的企業，建議在2026年7月1日《新規》施行前主動進行合規補正。利用好這一關鍵窗口期，及時彌補合規漏洞，避免《新規》生效后因“隱瞞真實信息”“未履行核準備案”等行為面臨高額罰款和禁入處罰，甚至強制處分資產的嚴厲后果。

 結  語 

《國務院關于對外投資的規定》的發布，標志著我國對外投資管理進入了一個全新階段，其深遠意義遠超單一法規的范疇。這不僅是對我國海外利益保護能力的全面升級，更是國家統籌發展與安全、構建高水平對外開放新格局的戰略部署。它將以往分散的部門規章整合提升至行政法規層面，有效補齊了監管短板，為中國企業在全球化進程中保駕護航。

對于出海企業和投資者而言，《新規》并非簡單的“收緊”，而是一次從理念到實踐的深刻范式變革。它要求企業從傳統的“重事前審批”思維轉向“全生命周期、系統性合規”的戰略高度。合規將不再是成本，而是企業全球競爭力與可持續發展的核心要素。能否精準識別并有效管理海外投資中的技術、數據、法律、地緣政治等風險，將成為企業能否行穩致遠的關鍵。

面對即將到來的實施，企業應抓住這一關鍵窗口期，不僅要關注具體條款的落地細則，更要以戰略眼光審視自身全球布局，將合規能力內化為核心競爭力。只有如此，才能在全球變局中把握機遇，實現高質量的對外投資，共同塑造中國對外投資的新形象。

（作者：楊青  李慕喬  胡明明）