8月6日，川普根據(jù)《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)利法案》International Emergency Economic Powers Act（IEEPA）和《國(guó)家緊急狀態(tài)法》the National Emergencies Act簽署了行政令，將在45日后禁止使用微信和美國(guó)抖音TikTok進(jìn)行交易（Transaction）。該消息一出引發(fā)國(guó)內(nèi)外的高度關(guān)注，到底美國(guó)45天后能否繼續(xù)使用微信和抖音一時(shí)眾說(shuō)紛紜。本文希望盡量用通俗易懂的語(yǔ)言就該禁令的法律淵源、依據(jù)和影響做簡(jiǎn)要的分析。
一、禁令的法律依據(jù)和意圖
在行政令剛出來(lái)時(shí)，部分媒體以為45日后美國(guó)會(huì)禁用微信和抖音，后有部分媒體又發(fā)現(xiàn)禁令的原文并沒(méi)有在美國(guó)明文禁止使用微信和抖音的軟件，而是禁止使用微信和抖音進(jìn)行交易（Transaction），這個(gè)“交易”是什么意思? 很多人認(rèn)為行政令的描述比較模糊，要理解這個(gè)詞匯需要從該禁令的歷史淵源和相關(guān)法律說(shuō)起。
（一）總統(tǒng)禁令的權(quán)利來(lái)源與一般實(shí)踐
縱觀整個(gè)20世紀(jì)，美國(guó)意識(shí)到三權(quán)分立體制相對(duì)較低的決策效率，為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)，國(guó)會(huì)通過(guò)立法的方式授予總統(tǒng)越來(lái)越廣泛的行政緊急權(quán)，使總統(tǒng)可以不必經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，進(jìn)而采取激進(jìn)的行政措施以應(yīng)對(duì)所謂的緊急狀態(tài)。總統(tǒng)令從1917年頒布的《與敵貿(mào)易法》開(kāi)始逐漸合法化，國(guó)會(huì)授予總統(tǒng)在戰(zhàn)時(shí)有監(jiān)督、限制和調(diào)整與敵國(guó)的所有貿(mào)易關(guān)系。1933年，為了應(yīng)對(duì)大蕭條頒布的《銀行緊急救濟(jì)法案》，賦予總統(tǒng)羅斯福暫停銀行運(yùn)作等整頓經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時(shí)期，《與敵貿(mào)易法》得到了廣泛的運(yùn)用。到了20世紀(jì)70年代中期，隨著美國(guó)卷入越戰(zhàn)、暗殺外國(guó)政要、非法國(guó)內(nèi)監(jiān)聽(tīng)和水門事件等濫用行政權(quán)力事件被公諸于眾，美國(guó)國(guó)會(huì)在1976和1978年頒布了《國(guó)家緊急狀態(tài)法》和《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》。這兩部法律是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力進(jìn)行限制，明確僅在應(yīng)對(duì)源于美國(guó)境外威脅的情況下，美國(guó)總統(tǒng)才有權(quán)宣布緊急狀態(tài)。《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》還設(shè)置了前提條件，例如總統(tǒng)需要說(shuō)明國(guó)家安全、外交政策或者國(guó)家經(jīng)濟(jì)正在遭受來(lái)自海外的“不尋常且極其嚴(yán)重的威脅”。盡管如此，歷屆總統(tǒng)還是以上述兩部法律為授權(quán)宣布緊急狀態(tài)，截至2020年7月1日，美國(guó)總統(tǒng)援引《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》宣布的國(guó)家緊急狀態(tài)達(dá)59次，其中33個(gè)命令仍然有效。這些緊急狀態(tài)通常延續(xù)十年左右，而歷史最為悠久的因伊朗人質(zhì)危機(jī)而起的國(guó)家緊急狀態(tài)即將進(jìn)入第50個(gè)年頭。
圖表來(lái)源：CRS
從歷屆美國(guó)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)并引用《國(guó)家緊急狀態(tài)法》和《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的內(nèi)容來(lái)看，該法令主要是授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)頒布行政令凍結(jié)敵對(duì)國(guó)家或組織，不友好國(guó)家如伊朗、朝鮮，或美國(guó)認(rèn)定的恐怖組織的財(cái)產(chǎn)，或禁止美國(guó)公民或主體與上述國(guó)家或機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易或貿(mào)易的法律。由于近年美國(guó)與各國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)，特朗普擴(kuò)大了該法律的適用，如運(yùn)用該法律在墨西哥邊境建墻，提高關(guān)稅。隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的持續(xù)，川普運(yùn)用該法案以保護(hù)美國(guó)公民隱私和數(shù)據(jù)安全為由，宣布了緊急狀態(tài)，限制華為和中興在美國(guó)的業(yè)務(wù)發(fā)展，目前也開(kāi)始限制微信和抖音在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)。
（二）禁止使用微信和抖音Transaction 交易是指什么？
很多人對(duì)交易“Transaction”的解釋存疑，從英文字面意義來(lái)說(shuō)，交易可以解釋為資產(chǎn)或商業(yè)上的交易，也可以解釋為人與人之間的溝通。如果采用后者，從字面意義來(lái)說(shuō)，則微信和抖音有可能被禁止；但從其法律文本和歷史實(shí)踐來(lái)說(shuō)，可能采用前者的解釋。
根據(jù)《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》203條（50 U.S.C. 1702)）的授權(quán)，授予總統(tǒng)“調(diào)查、監(jiān)管或禁止外匯交易、信貸轉(zhuǎn)移、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、支付，并可能針對(duì)與外國(guó)或個(gè)人擁有權(quán)益的財(cái)產(chǎn)采取特定行動(dòng)——凍結(jié)資產(chǎn)、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，禁止美國(guó)人士從事與凍結(jié)資產(chǎn)和凍結(jié)資產(chǎn)有關(guān)的交易，在某些情況下還拒絕進(jìn)入美國(guó)。”除了法律的行政令外，在過(guò)去的行政令中，大多數(shù)交易Transaction是指財(cái)產(chǎn)或商業(yè)上的交易，如禁止美國(guó)主體與伊朗、朝鮮和恐怖組織的交易，并凍結(jié)其資產(chǎn)。綜上，從美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)權(quán)利的法律淵源及過(guò)去的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)行政令中的交易很大可能僅限于財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn)上的交易。
二、禁令對(duì)TikTok與微信可能的影響
若該交易解釋為資產(chǎn)或商業(yè)上的交易，則微信和抖音將不能在美國(guó)進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，如與合作商簽署任何商業(yè)合同、廣告合同、服務(wù)器存放或在美國(guó)有實(shí)體經(jīng)營(yíng)；也可能難以在銀行結(jié)算，其在美國(guó)的資產(chǎn)可能被凍結(jié)；蘋果或安卓在美國(guó)的APP商店也可能下架。普通用戶也難以在微信或抖音上購(gòu)買其服務(wù)，微信和抖音在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)將受到重大影響。
此外，由于騰訊在美國(guó)還有其他的投資與合作，為避免美國(guó)的全面制裁，騰訊可能會(huì)要求微信主動(dòng)撤出美國(guó)市場(chǎng)。
三、若TikTok和微信起訴能否勝訴?
美國(guó)是一個(gè)三權(quán)分立的國(guó)家，總統(tǒng)作為行政機(jī)關(guān)的代表簽發(fā)了行政令仍然受到司法系統(tǒng)的審查。歷屆總統(tǒng)頒發(fā)的行政令也不斷以違反憲法為由被告上聯(lián)邦法院，以求法院停止或廢除總統(tǒng)政令，但大部分的辯護(hù)理由都沒(méi)有成功，反映了聯(lián)邦法院所遵從的“司法尊重”（ Judicial Deference）原則。1981年，在Dames & Moore v. Regan,453 U.S. 654 (1981)案中，聯(lián)邦最高法院支持了總統(tǒng)廢除美國(guó)國(guó)內(nèi)法院對(duì)伊朗實(shí)體判決的行政令，并重申Youngstown Sheet and Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579, 610-11 (1952). 案中總統(tǒng)依據(jù)《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的行政緊急權(quán)是“一種系統(tǒng)的，不間斷的行政實(shí)踐，長(zhǎng)期以來(lái)一直為國(guó)會(huì)所知，并且從未受到過(guò)質(zhì)疑……這可視為對(duì)總統(tǒng)依照憲法第二條第一款所享有行政權(quán)的注釋。”司法尊重的原則及判例導(dǎo)致了司法系統(tǒng)在大多數(shù)情況下不會(huì)推翻總統(tǒng)的行政令，因?yàn)槁?lián)邦最高法院認(rèn)為，在外交與國(guó)家安全領(lǐng)域上，法院無(wú)法取代行政部門的判斷。
從歷史上看，目前美國(guó)聯(lián)邦法院推翻的美國(guó)總統(tǒng)行政令只有羅斯福的幾個(gè)法令和克林頓的一個(gè)法令，其他絕大部分案例都沒(méi)有成功。有意思的是，川普禁止穆斯林進(jìn)入美國(guó)的行政令雖開(kāi)始因聯(lián)邦法院的臨時(shí)禁令無(wú)法執(zhí)行，但最終在2018年支持了川普的行政令，但卻推翻了二戰(zhàn)時(shí)期日本人集中營(yíng)的9066號(hào)行政令。
其他眾多案件的辯護(hù)理由，如違反三權(quán)分立授權(quán)原則（Separate of Powers –Non-Delegation Doctrine ）國(guó)會(huì)不得在其他機(jī)關(guān)委派立法代表，違反第五修正案的Taking Clause政府不得將私有財(cái)產(chǎn)征收而不給予公平補(bǔ)償，違反第一修正案言論自由等，都沒(méi)有得到法院的支持。在第五修正案的程序正當(dāng)原則Due Process Clause，政府在征收財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)給予合理的通知或聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，有少數(shù)案例如Al–Haramain Islamic Foundation, Inc. v. U.S. Dept. of Treasury, 585 F. Supp.2d 1233, 1263 (D. Or. 2008).等得到了法院支持。
以上各種辯護(hù)理由都有大量案例支持，但絕大多數(shù)都沒(méi)有成功。從美國(guó)的習(xí)慣和歷史案例來(lái)看，由于美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)不希望介入行政系統(tǒng)的判斷，要在法院系統(tǒng)推翻《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的行政令是極其困難的。而國(guó)會(huì)推翻總統(tǒng)的行政令需要參議和眾議院2/3的投票通過(guò)，更是困難。
盡管如此，企業(yè)也有可能先進(jìn)行訴訟，爭(zhēng)取和解或臨時(shí)禁令preliminary injunction or injunction relieve延長(zhǎng)時(shí)間，以待后續(xù)的變化。
四、美國(guó)政府是否有權(quán)利禁止個(gè)人使用TikTok和微信？
盡管總統(tǒng)可以根據(jù)《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》發(fā)布行政令限制美國(guó)主體與外國(guó)公司做“交易”，但對(duì)于美國(guó)的個(gè)人來(lái)說(shuō)，政府要限制其使用哪種手機(jī)APP進(jìn)行通信及其通信的內(nèi)容，無(wú)論在立法上或者實(shí)踐上，都是困難的。
首先，美國(guó)憲法第一修正案賦予公民言論自由的權(quán)利。使用微信進(jìn)行通訊，無(wú)論什么內(nèi)容，都是人民的自由選擇，政府沒(méi)有權(quán)利禁止該權(quán)利。其次，在執(zhí)行方面，美國(guó)并沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)防火墻，即使蘋果和安卓下架微信APP，美國(guó)人依然可以通過(guò)VPN改變IP地址，使用蘋果或安卓中國(guó)APP商店下載微信或抖音APP。美國(guó)發(fā)達(dá)的通訊系統(tǒng)也可以隨時(shí)用美國(guó)手機(jī)號(hào)同時(shí)辦理中國(guó)手機(jī)號(hào)，以供微信和抖音注冊(cè)之用。
綜上，川普對(duì)微信和抖音的禁令可能對(duì)上述公司在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)有重大影響，而上述公司對(duì)總統(tǒng)行政禁令的訴訟有非常大的難度。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，身在美國(guó)的用戶努力學(xué)習(xí)使用VPN，辦理中國(guó)的手機(jī)號(hào)，并只用微信和抖音進(jìn)行通信和娛樂(lè)，還是可能正常使用的。
（作者：呂睿鑫）
