在建設工程施工合同糾紛處理時，施工單位通常依據《合同法》第二百八十六條規定主張優先受償權。建設項目拍賣或變賣時，土地與構建筑物也應一并處理。如果項目處置價款足以清償債務人全部債務，則工程款優先權是否及于土地使用權有關各方并不會特別關注。相反，如果項目處置價款不足以清償債務人全部債務，尤其是債務人進入破產程序后，工程款優先權是否及于土地使用權對各方債權人利益有重大影響。
一、問題的提出
2018年5月24日，重慶市大足區人民法院裁定受理A公司破產清算案，并于2018年6月25日指定中豪律師事務所擔任A公司破產管理人（以下簡稱管理人）。
在A公司進入破產程序之前，B公司對A公司工程款債權已經重慶市第一中級人民法院審理并確定其對A公司名下的C項目拍賣或變賣價款享有優先受償權。B公司為C項目土建施工單位，A公司進入破產程序后，B公司向管理人申報債權并認為其對C項目全部變現價款均享有優先受償權。
C項目為在建工程，也是A公司主要財產。除了工程款債權之外，A公司還存在大量民間借貸等其他普通債權。如果B公司上述意見獲得支持，則A公司眾多普通債權將得不到任何清償。這不僅涉及到本案債權人之間的利益平衡，還涉及社會穩定問題。但工程款優先權是否及于土地使用權，我國法律規定不明確，司法實踐中不同法院及法官也有不同認識。為此，在制定財產分配方案時，管理人應當慎重對待該問題。
二、認定工程款優先權及于建設工程土地使用權的理由及案例
（一）認定工程款優先權及于建設工程土地使用權的理由
1.根據《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第一百八十二條規定，建設工程價款優先權一并及于建筑物和其所占用的建設用地使用權的價值。此外，建設工程是在建設用地使用權上所建造，根據“房地一體”原則，二者已經不能區分彼此的價值。
2.《最高人民法院關于建設工程價款優先受償權問題的批復》明確規定，建筑工程承包人的優先受償權優于抵押權和其他債權。因此，建設工程價款優先權優先于建設用地使用權上設立的抵押權。
3.《物權法》關于抵押權的相關規定使用的術語為“建筑物”“正在建造的建筑物”和“建設用地使用權”，而《合同法》使用的是“工程”，并沒有《物權法》上的這種區分，可見工程是物權法規定的“建筑物或正在建造的建筑物和建設用地使用權的”綜合體。
（二）認定工程款優先權及于建設工程土地使用權的參考案例及裁判意見
1.案例（件）索引
上海市第二中級人民法院（2017）滬02執異110號執行裁定書
2.爭議焦點
《合同法》第二百八十六條規定的建設工程價款優先受償權的范圍是否包括建設工程所占土地的使用價值？
3.法院觀點
在建工程是在建設用地使用權上所建造，不能脫離建設用地而獨立存在。基于房地一體的原則，二者不能區分彼此的價值，且在拍賣時亦很難區分彼此的價值，故在建工程價款優先受償權的范圍包括在建工程和其所占用土地的使用權。
三、認定工程款優先權不及于建設工程土地使用權的理由及案例
（一）認定工程款優先權不及于建設工程土地使用權的理由
1.“房地一體”原則指的是土地使用權與建筑物、構筑物或附著物所有權在主體歸屬上應保持一致，而不是價值一體化。
2.按照《物權法》第二百條規定，地上新增建筑物不屬于抵押財產，則建設工程價款優先受償權的范圍也不應擴張及于土地使用權。
3.從《最高人民法院關于裝修裝飾工程款是否享有合同法第二百八十六條規定的優先受償權的函復》可進一步推導出《合同法》第二百八十六條的立法本意是建設工程優先受償權不及于土地使用權。
4.建設工程價款優先受償的目的在于解決現實中工程款的拖欠問題，保護因墊資、工人工資等而附加在建筑工程的部分優先受償的效力。法律賦予承包人對其施工的凝聚其勞動和投入的建設工程折價或者拍賣所
得價款的優先受償權。
（二）認定工程款優先權不及于建設工程土地使用權的參考案例與裁判意見
1.案例（件）索引
廣東省高級人民法院（2015）粵高法民撤終字第7號民事判決書
2.爭議焦點
《合同法》第二百八十六條規定建設工程價款優先受償，該工程所占用的建設用地使用權能否作為工程價款優先受償權的權利客體？
3.法院觀點
建設工程施工合同的標的物是建設工程，雖然建設工程與所占用的建設用地是一體的，但按照我國物權法的規定，土地和地上建筑物、構筑物屬于不同的物，承包人優先受償權的范圍應限于土地上的建筑物、構筑物，與土地本身的價值沒有直接聯系，且在將建筑物價值變現時，亦要區分建筑物的價值和建設用地使用權的價值，建設工程價款優先受償權僅僅對建筑物的價值部分有優先受償的效力。因此，承包人只能對其所承建的建設工程主張工程價款優先受償權。
四、管理人以“工程款優先權不及于建設工程土地使用權”為基礎擬定A公司財產分配方案
（一）確定“工程款優先權不及于土地使用權”的政策法律依據
1.法律
《合同法》第二百八十六條規定。
2.司法解釋
（1）《最高人民法院關于建設工程價款優先受償權問題的批復》（2002年6月11日最高人民法院審判委員會第1225次會議通過）第一條規定；
（2）《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》（2018年10月29日最高人民法院審判委員會第1751次會議通過，自2019年2月1日起施行）第十七條規定。
3.最高人民法院指導意見 ①
4.規范性文件 ②
（二）在擬定A公司財產分配方案之前，管理人通過案例檢索后發現，“工程款優先權不及于建設工程土地使用權”觀點獲得最高人民法院新的裁判案例支持
1.案例（件）索引
《杭州銀行股份有限公司上海虹口支行、浙江寶業建設集團有限公司建設工程施工合同糾紛執行案》【（2019）最高法執監470號】
2.爭議焦點
工程款優先受償權是否及于土地使用權？
3.裁判意見
最高人民法院認為：建設工程的價款是施工人投入或者物化到建設工程中的價值體現，法律保護建設工程價款優先受償權的主要目的是優先保護建設工程勞動者的工資及其他勞動報酬，維護勞動者的合法權益，而勞動者投入到建設工程中的價值及材料成本并未轉化到該工程占用范圍內的土地使用權中。因此，上海高院和上海二中院以涉案房地產應一并處置為由，認定寶業公司享有的工程款優先受償權及于涉案土地使用權缺乏法律依據，在對涉案房地產進行整體拍賣后，拍賣款應當由建設工程款優先受償權人以及土地使用權抵押權人分別優先受償。
（三）以“工程款優先權不及于建設工程土地使用權”為基礎擬定A公司財產分配方案
1.在評估A公司財產時，管理人明確要求評估機構分別確定C項目土地成本及建筑成本。
2.以“工程款優先權不及于建設工程土地使用權”為基礎擬定A公司財產分配方案，有利于依法維護本案各方債權人的合法權益。
在A公司進入破產程序之前，B公司與A公司施工合同糾紛案已進入法院強制執行程序。因擔心C項目全部拍賣或變賣價款均用于清償A公司所欠B公司債務，故D債權人向法院申請A公司破產償債。為此，管理人擬定A公司財產分配方案時明確“工程款優先權不及于建設工程土地使用權”，這有利于緩解A公司眾多普通債權人的焦慮和恐慌。
雖然“工程款優先權不及于建設工程土地使用權”的觀點與B公司的認識不一致，但盡早讓B公司了解上述意見及其依據，可以促使B公司及時調整其預期及行為。如：在C項目依法拍賣時，B公司可以考慮與其他單位聯合參加競買。如果競買成功，B公司還可以通過后續項目施工等彌補之前相應損失。這樣既有利于B公司依法維權，也有利于維護社會穩定。
五、結束語
工程款優先權是否及于土地使用權，這既是一個理論問題，也是房地產開發企業破產案中管理人面臨的現實問題。但是，我國法律對此規定不明確，在司法實踐中不同法院及法官對該問題也存在不同認識。房地產開發企業破產案處理中涉及眾多債權人利益的平衡，管理人需綜合考慮并依法保護各方債權人合法權益。對于工程款優先權是否及于土地使用權問題，從檢索報告來看，我們傾向于認定工程款優先權不及于土地使用權。當然，解決該問題的最好辦法還是法律或司法解釋對此予以進一步明確，以便管理人按統一標準處理該問題。
注 釋
① 【最高人民法院民一庭意見】在將建筑物價值變現時，盡管根據“房地一體處分”原則要將建筑物和建設用地使用權一起進行處分，但是在一起處分時要區分開建筑物的價值和建設用地使用權的價值，建設工程價款優先權僅僅對建筑物的價值部分有優先受償的效力[詳見《民事審判指導與參考》總第44集（法律出版社2011年4月出版）刊登的《〈合同法〉第286條規定的建設工程價款優先權的客體不及于建筑物所占用的建設用地使用權》]。
“民事審判信箱”欄目中回答“土地是否為建設工程優先受償權的客體”這個問題時，亦明確回答“土地不是優先受償權的客體” [最高人民法院在《民事審判指導與參考》總第62集（法律出版社2015年12月出版）]。
② 建設工程承包人只能在其承建工程拍賣價款的范圍內行使優先受償權，對該工程占用范圍內的土地使用權的拍賣價款不能主張優先受償[詳見《浙江高院執行局執行中處理建設工程價款優先受償權有關問題的解答》（浙高法執〔2012〕2號）第四條]。
