摘 要：生豬制品實行嚴(yán)格的溯源管理制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第285號明確規(guī)定不得擅自更改生豬運輸目的地；但法律、行政法規(guī)對于擅自更改生豬運輸目的地的行為尚無明確處罰依據(jù)。由于動物檢疫系一種行政許可，期限和目的地是該項許可的關(guān)鍵內(nèi)容；擅自變更運輸目的地，屬于未獲許可而實施的運輸行為，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)營、運輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物進行處罰。

關(guān)鍵詞：動物防疫 應(yīng)當(dāng)檢疫未經(jīng)檢疫

生豬制品實行嚴(yán)格的溯源管理制度，旨在保障生豬食品安排。因此，要求生豬檢疫證明上載明生豬的啟運地和目的地。但在實踐中，生豬不按檢疫證明載明的目的地進行運輸?shù)那闆r時有發(fā)生。這不但擾亂了生豬檢疫秩序，也給各地動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作帶來挑戰(zhàn)。一是，無法依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定對該行為進行直接定性和處罰；二是，現(xiàn)行法律規(guī)定中涉及該行為的規(guī)范都無法絕對的排除適用。這導(dǎo)致各地不同執(zhí)法機構(gòu)對該行為采取了不同的做法。直到2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第285號明確規(guī)定不得擅自更改生豬運輸目的地。但是該規(guī)定并不能給執(zhí)法機構(gòu)以明確的指引。本文結(jié)合一起不按生豬檢疫證明載明運輸目的地進行運輸?shù)陌讣瑢Υ祟惏讣袆游锓酪呦嚓P(guān)法律的適用進行深入分析，以期為類似案件辦理提供參考。

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案情簡介

本案系承辦律師在為客戶單位服務(wù)過程中參與辦理的案件，本篇文章的形成亦系與客戶單位辦案人員一同形成，僅供事務(wù)所內(nèi)部交流所需。

2020年5月，劉某、陳某、程某三人（以下均簡稱當(dāng)事人）簽訂合作協(xié)議，約定共同出資并經(jīng)營生豬。2020年6月17日，當(dāng)事人委托第三人在G省L市某區(qū)為其收購106頭生豬（G省不是非洲豬瘟疫情省），并取得了G省L市某區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的檢疫證明；其后，當(dāng)事人雇傭了貨車司機馮某將該批生豬運往S省C市；6月18日到達C市某高速公路出口站時，被收費站工作人員發(fā)現(xiàn)，收費站工作人員立即向S省C市動監(jiān)所舉報。

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調(diào)查情況

S省C市動物衛(wèi)生監(jiān)督所（以下簡稱動監(jiān)所）接到收費站工作人員舉報后，立即安排執(zhí)法人員趕赴某高速公路出口站進行調(diào)查。當(dāng)事人劉某現(xiàn)場向執(zhí)法人員提供了隨車附具的G省L市某區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的檢疫證明，該檢疫證明載明的目的地是G省D市某區(qū)某生豬屠宰場。執(zhí)法人員進行了現(xiàn)場檢查和勘驗，清點了生豬數(shù)量，核對了生豬耳標(biāo)，并拍照取證。經(jīng)查，該批生豬數(shù)量（106頭）和耳標(biāo)號與隨車附具的檢疫證明載明的信息相符。

執(zhí)法人員對三名當(dāng)事人進行了詢問調(diào)查，提取了相關(guān)證據(jù)材料。隨后，C市動物疫病預(yù)防控制中心對該批生豬隨機抽樣的血液樣品進行了檢測，非洲豬瘟病毒核酸檢測結(jié)果均為陰性。同時，該批生豬經(jīng)C市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)指定的獸醫(yī)補檢合格。

批準(zhǔn)立案后，執(zhí)法人員補充收集了當(dāng)事人的《合作協(xié)議》復(fù)印件、C市社會公用地磅稱重單等證據(jù)材料，并向C市價格認(rèn)證中心函詢案發(fā)當(dāng)日的生豬價格。

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本案引發(fā)的爭論

本案調(diào)查結(jié)束后，C市動監(jiān)所負(fù)責(zé)人召開案審會，對本案的違法事實、證據(jù)、違法行為定性和處罰建議等進行了集體討論。討論中對案件定性主要存在兩種不同的聲音：一是少數(shù)認(rèn)為不違法不應(yīng)進行處罰，二是大部分均認(rèn)為違法且應(yīng)當(dāng)進行處罰。認(rèn)為違法應(yīng)當(dāng)處罰的又有三種不同的觀點。這些觀點也代表了各省動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實務(wù)中的不同做法。以下筆者將對各觀點進行一一分析。

（一）觀點一：當(dāng)事人沒有實施違法行為 

在集體討論中少數(shù)執(zhí)法人員認(rèn)為，全國實施動物檢疫都采用同樣的檢疫程序和技術(shù)規(guī)程，到達地點不符不會增加動物疫病風(fēng)險，且《動物防疫法》沒有明確規(guī)定對擅自更改運輸目的地的行政處罰。

筆者認(rèn)為，僅從檢疫程序和技術(shù)規(guī)程來評價動物檢疫，僅關(guān)注到了動物檢疫的技術(shù)要件，片面認(rèn)為檢疫證明只是動物自然屬性（即動物本身是否健康、是否染病等）的合格證。而目前實務(wù)中對擅自更改運輸目的地產(chǎn)生的諸多困擾，主要源于對許可要件的忽略。檢疫證明既是合格證也是許可證，是該批動物自然屬性合格的證明，也是準(zhǔn)予其從事特定活動的許可，應(yīng)當(dāng)在許可的范圍內(nèi)從事該項活動?；诖耍?dāng)事人擅自更改運輸目的地擾亂了動物檢疫秩序，應(yīng)當(dāng)予以懲戒。

（二）觀點二：應(yīng)以經(jīng)營運輸未附檢疫證明的動物進行處罰 

當(dāng)事人的行為違反了《中華人民共和國動物防疫法（2015年修訂）》（以下簡稱《動物防疫法（2015年修訂）》）第四十三條規(guī)定，應(yīng)定性為經(jīng)營、運輸未附檢疫證明的動物，按照該法第七十八條的規(guī)定處罰。理由是當(dāng)事人運輸生豬的到達地點與隨車附具的檢疫證明載明的目的地不符，該檢疫證明無效，屬于未附有效的檢疫證明。

筆者認(rèn)為，有無附具檢疫證明的可能性是區(qū)別未經(jīng)檢疫和未附檢疫證明的重要因素，未經(jīng)檢疫無附具檢疫證明的可能性，簡言之“無證可附”；未附檢疫證明則有附具檢疫證明的可能性，簡言之“有證未附”。若認(rèn)定到達地不符的檢疫證明無效，就必須承認(rèn)事實上該批生豬的有效檢疫證明不存在，即無附具的可能性，屬于“無證可附”而非“有證未附”，因此，本案不應(yīng)定性為未附檢疫證明。

（三）觀點三：以經(jīng)營不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的動物進行處罰 

實踐中第三種觀點認(rèn)為，當(dāng)事人的行為違反了《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條第六項“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸下列動物產(chǎn)品：(六）其他不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的。”應(yīng)按照該法第七十六條的規(guī)定處罰。其理由是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部285號公告規(guī)定不得擅自更改生豬運輸目的地，當(dāng)事人運輸生豬目的地與檢疫證明載明的目的地不符，違反了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部285號公告，應(yīng)當(dāng)定性為其他不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的動物。

筆者認(rèn)為，參照《<中華人民共和國動物防疫法>釋義及實用指南》（全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室編著）對《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條的兜底條款第六項“其他不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定”解釋如下：這里的“動物防疫規(guī)定”是指與本法相配套的動物防疫管理辦法、檢疫規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部285號公告應(yīng)屬于國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定。兜底條款是將尚未涵蓋、無法預(yù)測的情形包括其中，并與所列舉情形具有相當(dāng)性，目的是為了防止不周延性。本案違法性質(zhì)和危害后果顯然與《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條所列舉的檢疫不合格、染疫、病死、死因不明等情形不相當(dāng)，不具有同質(zhì)性。如按《動物防疫法（2015年修訂）》第七十六條進行處罰，處罰的種類與幅度難以與違法行為人的過錯程度相適應(yīng)，處罰畸重，違反了過罰相當(dāng)原則。因此，本案不應(yīng)認(rèn)定為其他不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的動物。

（四）觀點四：按照經(jīng)營運輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物進行處罰 

當(dāng)事人的行為違反了《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條第三項規(guī)定，應(yīng)定性為“經(jīng)營、運輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物”，按照該法第七十六條和第七十八條第一款的規(guī)定進行處罰。筆者同意此觀點。

根據(jù)《行政許可法》《動物防疫法（2015年修訂）》和《動物檢疫管理辦法》，動物檢疫是一項行政許可，檢疫證明是行政許可證件，該許可具有技術(shù)性和許可性兩個要件。相對人從事該項許可活動，既需要符合技術(shù)要件，即官方獸醫(yī)實施現(xiàn)場檢疫動物或動物產(chǎn)品合格；也需要符合許可要件，即取得許可證件（檢疫證明），并按照《動物檢疫管理辦法》第四十七條的規(guī)定，在規(guī)定時間內(nèi)到達目的地。就動物檢疫許可而言，技術(shù)要件是實質(zhì)要件，許可要件是形式要件，兩者缺一不可。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部285號公告也明確規(guī)定：“不得擅自更改生豬運輸目的地。貨主和承運人要嚴(yán)格按照動物檢疫合格證明載明的目的地運輸生豬,裝載前、卸載后要對車輛嚴(yán)格清洗、消毒。”

期限和目的地是動物檢疫許可的重要內(nèi)容?！秳游餀z疫管理辦法》對動物檢疫許可作了具體規(guī)定，該辦法第四十七條規(guī)定“在規(guī)定時間內(nèi)到達目的地”。該辦法第五十一條授權(quán)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一制定動物衛(wèi)生證章標(biāo)志格式和樣式，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一制定的檢疫證明格式中明確載明了“本批動物經(jīng)檢疫合格，應(yīng)于×日內(nèi)（當(dāng)日）到達有效”，此處的“到達”是指到達檢疫證明中載明的目的地。因此，動物檢疫許可是附條件的，到達期限和目的地是動物檢疫許可有效的時間范圍和空間范圍，到達期限和目的地在動物檢疫許可中具有同等地位，超過期限視為無效檢疫證明；同理，到達地點與目的地不符也應(yīng)視為無效檢疫證明。擅自更改運輸目的地，擾亂了動物檢疫秩序，理應(yīng)視為未經(jīng)許可，即未經(jīng)檢疫。

檢疫證明（動物B）載明“本證書限省境內(nèi)使用”，且檢疫證明明確載明了目的地，當(dāng)事人雖然取得了啟運地為G省L市某區(qū)某鄉(xiāng)某村、到達地為G省D市某區(qū)某生豬屠宰場的檢疫證明（動物B）,但未取得目的地為S省C市的檢疫證明，并明確表示知曉憑檢疫證明（動物B）不能運輸出省，在利益誘惑下心存僥幸，安排貨車司機馮×將該車生豬從G省L市運輸?shù)絊省C市進行銷售，當(dāng)事人經(jīng)營、運輸?shù)纳i應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未經(jīng)檢疫的動物。

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案件處理結(jié)果

案審會最終采納了上述第四種觀點，認(rèn)定當(dāng)事人經(jīng)營、運輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物的違法事實成立，其行為違反了《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條第三項之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。依據(jù)《動物防疫法（2015年修訂）》第七十六條和第七十八條第一款之規(guī)定，C市動監(jiān)所作出貨值金額470419元的20%，即94083.8元的罰款決定，當(dāng)事人已及時履行。

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有關(guān)思考

（一）關(guān)于動物檢疫案件的執(zhí)法主體 

根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》和國務(wù)院《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》，《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2020年版）》對現(xiàn)行法律行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和工作進行了說明，各地機構(gòu)改革方案確定由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)的，在有關(guān)法律行政法規(guī)規(guī)定尚未修改之前，由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)；相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，由原承擔(dān)該職責(zé)和工作的行政機關(guān)繼續(xù)承擔(dān)。截至目前，S省C市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革尚未完成，因此，按照《動物防疫法（2015年修訂）》的規(guī)定，本案當(dāng)時的執(zhí)法機關(guān)仍然是C市動監(jiān)所。在《動物防疫法》于2021年的修訂中，根據(jù)中央改革精神，監(jiān)督管理執(zhí)法職責(zé)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)剝離，回歸行政管理部門。相應(yīng)地，在法律責(zé)任中，作出行政處罰的主體也均由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。

（二）關(guān)于當(dāng)事人認(rèn)定及責(zé)任承擔(dān) 

劉某、陳某、程某三人約定共同出資經(jīng)營生豬，屬合伙關(guān)系，三人是本案涉案生豬的貨主。三人未辦理合伙企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，并非合伙企業(yè)。行政法對此類行為的違法主體如何認(rèn)定沒有明確規(guī)定，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。”，參照最高人民法院《關(guān)于適用民事訴訟法若干問題的意見》第四十七條“個人合伙的全體合伙人在訴訟中為共同訴訟人”的規(guī)定，本案中，三人經(jīng)營生豬分工明確，作為整體共同實施了同一違法行為，侵害了一個法益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定全體合伙人為本案當(dāng)事人，承擔(dān)連帶責(zé)任。

（三）關(guān)于選擇性行為的適用 

《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條中的“屠宰、經(jīng)營、運輸”是選擇性行為，根據(jù)查明的案件事實，可以概括適用，也可以分拆適用。本案當(dāng)事人既有經(jīng)營行為，也有運輸行為，對兩種行為方式都應(yīng)當(dāng)評價，因此本案定性概括適用“經(jīng)營、運輸”，作一次行政處罰。

（四）關(guān)于裁量標(biāo)準(zhǔn) 

本案當(dāng)事人無法定從輕情節(jié)，但當(dāng)事人經(jīng)營、運輸?shù)纳i已取得檢疫證明，事實上檢疫合格，符合了動物檢疫的技術(shù)要件；而當(dāng)事人擅自更改運輸目的地，其不符合許可要件的行為較一般情形的未經(jīng)檢疫過錯程度更輕、危害性更小，不宜直接套用《S省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》的裁量檔次。因此，按照過罰相當(dāng)原則，執(zhí)法機關(guān)酌定對當(dāng)事人從輕處罰，給予貨值金額20%的罰款，裁量適當(dāng)。此外，2021年修訂《動物防疫法》提高了對非法屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的處罰力度，根據(jù)《動物防疫法（2021年修訂）》第九十七條和第一百條，經(jīng)營、運輸應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動物的，應(yīng)當(dāng)處同類檢疫合格動物貨值金額一倍以下的罰款。

（五）關(guān)于文書制作及送達 

由于本案是將三個違法行為人視為一個違法主體，作為一個整體給予評價，因此，執(zhí)法機關(guān)制作了一個《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。參照民事訴訟中對共同訴訟人的裁判文書送達方式，本案對三個違法行為人各送達了一份文書。

（作者：楊敏  周順）