摘 要：生豬制品實行嚴格的溯源管理制度，農業農村部公告第285號明確規定不得擅自更改生豬運輸目的地；但法律、行政法規對于擅自更改生豬運輸目的地的行為尚無明確處罰依據。由于動物檢疫系一種行政許可，期限和目的地是該項許可的關鍵內容；擅自變更運輸目的地，屬于未獲許可而實施的運輸行為，應當按照經營、運輸依法應當檢疫而未經檢疫的動物進行處罰。

關鍵詞：動物防疫 應當檢疫未經檢疫

生豬制品實行嚴格的溯源管理制度，旨在保障生豬食品安排。因此，要求生豬檢疫證明上載明生豬的啟運地和目的地。但在實踐中，生豬不按檢疫證明載明的目的地進行運輸的情況時有發生。這不但擾亂了生豬檢疫秩序，也給各地動物衛生監督執法工作帶來挑戰。一是，無法依據現行法律規定對該行為進行直接定性和處罰；二是，現行法律規定中涉及該行為的規范都無法絕對的排除適用。這導致各地不同執法機構對該行為采取了不同的做法。直到2020年，農業農村部公告第285號明確規定不得擅自更改生豬運輸目的地。但是該規定并不能給執法機構以明確的指引。本文結合一起不按生豬檢疫證明載明運輸目的地進行運輸的案件，對此類案件中動物防疫相關法律的適用進行深入分析，以期為類似案件辦理提供參考。

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案情簡介

本案系承辦律師在為客戶單位服務過程中參與辦理的案件，本篇文章的形成亦系與客戶單位辦案人員一同形成，僅供事務所內部交流所需。

2020年5月，劉某、陳某、程某三人（以下均簡稱當事人）簽訂合作協議，約定共同出資并經營生豬。2020年6月17日，當事人委托第三人在G省L市某區為其收購106頭生豬（G省不是非洲豬瘟疫情省），并取得了G省L市某區動物衛生監督機構出具的檢疫證明；其后，當事人雇傭了貨車司機馮某將該批生豬運往S省C市；6月18日到達C市某高速公路出口站時，被收費站工作人員發現，收費站工作人員立即向S省C市動監所舉報。

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調查情況

S省C市動物衛生監督所（以下簡稱動監所）接到收費站工作人員舉報后，立即安排執法人員趕赴某高速公路出口站進行調查。當事人劉某現場向執法人員提供了隨車附具的G省L市某區動物衛生監督機構出具的檢疫證明，該檢疫證明載明的目的地是G省D市某區某生豬屠宰場。執法人員進行了現場檢查和勘驗，清點了生豬數量，核對了生豬耳標，并拍照取證。經查，該批生豬數量（106頭）和耳標號與隨車附具的檢疫證明載明的信息相符。

執法人員對三名當事人進行了詢問調查，提取了相關證據材料。隨后，C市動物疫病預防控制中心對該批生豬隨機抽樣的血液樣品進行了檢測，非洲豬瘟病毒核酸檢測結果均為陰性。同時，該批生豬經C市動物衛生監督機構指定的獸醫補檢合格。

批準立案后，執法人員補充收集了當事人的《合作協議》復印件、C市社會公用地磅稱重單等證據材料，并向C市價格認證中心函詢案發當日的生豬價格。

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本案引發的爭論

本案調查結束后，C市動監所負責人召開案審會，對本案的違法事實、證據、違法行為定性和處罰建議等進行了集體討論。討論中對案件定性主要存在兩種不同的聲音：一是少數認為不違法不應進行處罰，二是大部分均認為違法且應當進行處罰。認為違法應當處罰的又有三種不同的觀點。這些觀點也代表了各省動物衛生監督執法實務中的不同做法。以下筆者將對各觀點進行一一分析。

（一）觀點一：當事人沒有實施違法行為 

在集體討論中少數執法人員認為，全國實施動物檢疫都采用同樣的檢疫程序和技術規程，到達地點不符不會增加動物疫病風險，且《動物防疫法》沒有明確規定對擅自更改運輸目的地的行政處罰。

筆者認為，僅從檢疫程序和技術規程來評價動物檢疫，僅關注到了動物檢疫的技術要件，片面認為檢疫證明只是動物自然屬性（即動物本身是否健康、是否染病等）的合格證。而目前實務中對擅自更改運輸目的地產生的諸多困擾，主要源于對許可要件的忽略。檢疫證明既是合格證也是許可證，是該批動物自然屬性合格的證明，也是準予其從事特定活動的許可，應當在許可的范圍內從事該項活動。基于此，當事人擅自更改運輸目的地擾亂了動物檢疫秩序，應當予以懲戒。

（二）觀點二：應以經營運輸未附檢疫證明的動物進行處罰 

當事人的行為違反了《中華人民共和國動物防疫法（2015年修訂）》（以下簡稱《動物防疫法（2015年修訂）》）第四十三條規定，應定性為經營、運輸未附檢疫證明的動物，按照該法第七十八條的規定處罰。理由是當事人運輸生豬的到達地點與隨車附具的檢疫證明載明的目的地不符，該檢疫證明無效，屬于未附有效的檢疫證明。

筆者認為，有無附具檢疫證明的可能性是區別未經檢疫和未附檢疫證明的重要因素，未經檢疫無附具檢疫證明的可能性，簡言之“無證可附”；未附檢疫證明則有附具檢疫證明的可能性，簡言之“有證未附”。若認定到達地不符的檢疫證明無效，就必須承認事實上該批生豬的有效檢疫證明不存在，即無附具的可能性，屬于“無證可附”而非“有證未附”，因此，本案不應定性為未附檢疫證明。

（三）觀點三：以經營不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的動物進行處罰 

實踐中第三種觀點認為，當事人的行為違反了《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條第六項“禁止屠宰、經營、運輸下列動物和生產、經營、加工、貯藏、運輸下列動物產品：(六）其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的。”應按照該法第七十六條的規定處罰。其理由是農業農村部285號公告規定不得擅自更改生豬運輸目的地，當事人運輸生豬目的地與檢疫證明載明的目的地不符，違反了農業農村部285號公告，應當定性為其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的動物。

筆者認為，參照《<中華人民共和國動物防疫法>釋義及實用指南》（全國人大常委會法制工作委員會經濟法室編著）對《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條的兜底條款第六項“其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定”解釋如下：這里的“動物防疫規定”是指與本法相配套的動物防疫管理辦法、檢疫規程、技術標準等規范性規定，農業農村部285號公告應屬于國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定。兜底條款是將尚未涵蓋、無法預測的情形包括其中，并與所列舉情形具有相當性，目的是為了防止不周延性。本案違法性質和危害后果顯然與《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條所列舉的檢疫不合格、染疫、病死、死因不明等情形不相當，不具有同質性。如按《動物防疫法（2015年修訂）》第七十六條進行處罰，處罰的種類與幅度難以與違法行為人的過錯程度相適應，處罰畸重，違反了過罰相當原則。因此，本案不應認定為其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的動物。

（四）觀點四：按照經營運輸依法應當檢疫而未經檢疫的動物進行處罰 

當事人的行為違反了《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條第三項規定，應定性為“經營、運輸依法應當檢疫而未經檢疫的動物”，按照該法第七十六條和第七十八條第一款的規定進行處罰。筆者同意此觀點。

根據《行政許可法》《動物防疫法（2015年修訂）》和《動物檢疫管理辦法》，動物檢疫是一項行政許可，檢疫證明是行政許可證件，該許可具有技術性和許可性兩個要件。相對人從事該項許可活動，既需要符合技術要件，即官方獸醫實施現場檢疫動物或動物產品合格；也需要符合許可要件，即取得許可證件（檢疫證明），并按照《動物檢疫管理辦法》第四十七條的規定，在規定時間內到達目的地。就動物檢疫許可而言，技術要件是實質要件，許可要件是形式要件，兩者缺一不可。農業農村部285號公告也明確規定：“不得擅自更改生豬運輸目的地。貨主和承運人要嚴格按照動物檢疫合格證明載明的目的地運輸生豬,裝載前、卸載后要對車輛嚴格清洗、消毒。”

期限和目的地是動物檢疫許可的重要內容。《動物檢疫管理辦法》對動物檢疫許可作了具體規定，該辦法第四十七條規定“在規定時間內到達目的地”。該辦法第五十一條授權農業農村部統一制定動物衛生證章標志格式和樣式，農業農村部統一制定的檢疫證明格式中明確載明了“本批動物經檢疫合格，應于×日內（當日）到達有效”，此處的“到達”是指到達檢疫證明中載明的目的地。因此，動物檢疫許可是附條件的，到達期限和目的地是動物檢疫許可有效的時間范圍和空間范圍，到達期限和目的地在動物檢疫許可中具有同等地位，超過期限視為無效檢疫證明；同理，到達地點與目的地不符也應視為無效檢疫證明。擅自更改運輸目的地，擾亂了動物檢疫秩序，理應視為未經許可，即未經檢疫。

檢疫證明（動物B）載明“本證書限省境內使用”，且檢疫證明明確載明了目的地，當事人雖然取得了啟運地為G省L市某區某鄉某村、到達地為G省D市某區某生豬屠宰場的檢疫證明（動物B）,但未取得目的地為S省C市的檢疫證明，并明確表示知曉憑檢疫證明（動物B）不能運輸出省，在利益誘惑下心存僥幸，安排貨車司機馮×將該車生豬從G省L市運輸到S省C市進行銷售，當事人經營、運輸的生豬應當認定為未經檢疫的動物。

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案件處理結果

案審會最終采納了上述第四種觀點，認定當事人經營、運輸依法應當檢疫而未經檢疫的動物的違法事實成立，其行為違反了《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條第三項之規定，應當給予行政處罰。依據《動物防疫法（2015年修訂）》第七十六條和第七十八條第一款之規定，C市動監所作出貨值金額470419元的20%，即94083.8元的罰款決定，當事人已及時履行。

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有關思考

（一）關于動物檢疫案件的執法主體 

根據全國人大常委會《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》和國務院《關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》，《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》對現行法律行政法規規定的職責和工作進行了說明，各地機構改革方案確定由組建后的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔的，在有關法律行政法規規定尚未修改之前，由組建后的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔；相關職責尚未調整到位之前，由原承擔該職責和工作的行政機關繼續承擔。截至目前，S省C市農業綜合執法改革尚未完成，因此，按照《動物防疫法（2015年修訂）》的規定，本案當時的執法機關仍然是C市動監所。在《動物防疫法》于2021年的修訂中，根據中央改革精神，監督管理執法職責由動物衛生監督機構剝離，回歸行政管理部門。相應地，在法律責任中，作出行政處罰的主體也均由動物衛生監督機構調整為農業農村主管部門。

（二）關于當事人認定及責任承擔 

劉某、陳某、程某三人約定共同出資經營生豬，屬合伙關系，三人是本案涉案生豬的貨主。三人未辦理合伙企業營業執照，并非合伙企業。行政法對此類行為的違法主體如何認定沒有明確規定，根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十七條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定。”，參照最高人民法院《關于適用民事訴訟法若干問題的意見》第四十七條“個人合伙的全體合伙人在訴訟中為共同訴訟人”的規定，本案中，三人經營生豬分工明確，作為整體共同實施了同一違法行為，侵害了一個法益，應當認定全體合伙人為本案當事人，承擔連帶責任。

（三）關于選擇性行為的適用 

《動物防疫法（2015年修訂）》第二十五條中的“屠宰、經營、運輸”是選擇性行為，根據查明的案件事實，可以概括適用，也可以分拆適用。本案當事人既有經營行為，也有運輸行為，對兩種行為方式都應當評價，因此本案定性概括適用“經營、運輸”，作一次行政處罰。

（四）關于裁量標準 

本案當事人無法定從輕情節，但當事人經營、運輸的生豬已取得檢疫證明，事實上檢疫合格，符合了動物檢疫的技術要件；而當事人擅自更改運輸目的地，其不符合許可要件的行為較一般情形的未經檢疫過錯程度更輕、危害性更小，不宜直接套用《S省農業行政處罰裁量標準》的裁量檔次。因此，按照過罰相當原則，執法機關酌定對當事人從輕處罰，給予貨值金額20%的罰款，裁量適當。此外，2021年修訂《動物防疫法》提高了對非法屠宰、經營、運輸動物或者生產、經營、加工、貯藏、運輸動物產品的處罰力度，根據《動物防疫法（2021年修訂）》第九十七條和第一百條，經營、運輸應當檢疫而未經檢疫動物的，應當處同類檢疫合格動物貨值金額一倍以下的罰款。

（五）關于文書制作及送達 

由于本案是將三個違法行為人視為一個違法主體，作為一個整體給予評價，因此，執法機關制作了一個《行政處罰事先告知書》和《行政處罰決定書》。參照民事訴訟中對共同訴訟人的裁判文書送達方式，本案對三個違法行為人各送達了一份文書。

（作者：楊敏  周順）