摘要：新《土地管理法》及實施條例出臺，標志著集體經營性建設用地入市制度的正式推行，也為鄉村旅游等產業投資項目取得建設用地提供了法律層面的保障。農村集體經營性建設用地入市制度作為深入推進農村改革的一項重要舉措，為大力實施鄉村建設提供了必要的要素基礎。本文從集體經營性建設用地出讓的一般規則出發，對集體建設用地在投資建設過程中常見的重點問題進行了分析，并介紹了“點狀供地”“集體土地用于租賃住房建設”“農村土地綜合整治”等集體建設用地流轉與開發方面的探索，以期為農村集體經營性建設用地入市制度的進一步研究提供若干參考。

關鍵詞：集體建設土地   出讓

2021年1月4日，中共中央、國務院頒布《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。該制度作為深入推進農村改革的一項重要舉措，為大力實施鄉村建設提供了必要的要素基礎。新《土地管理法》及實施條例出臺，標志著集體經營性建設用地入市制度的正式推行，也為鄉村旅游等產業投資項目取得建設用地提供了法律層面的保障。

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集體經營性建設用地出讓的一般規則

《土地管理法》及實施條例對集體經營性建設用地分別從入市條件、入市方式、入市不同階段幾方面作出了規定。

（一）入市條件 

根據規定，土地利用總體規劃、城鄉規劃或國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可依法進行出讓。

（二）出讓主體 

根據規定，集體經營性建設用地的出讓主體為土地所有權人。集體經營性建設用地的所有者是農民集體，農村集體經濟組織、村民委員會、鄉（鎮）農村集體經濟組織等組織代表農民集體負責集體經營性建設用地的經營與管理。土地所有權人可以依據經依法登記的權屬，直接或者委托、授權方式實現集體建設用地入市的職能。

（三）出讓方式 

《土地管理法實施條例》明確了集體經營性建設用地可以通過公開招拍掛或者協議出讓。

關于協議出讓的情形，可參照同類用途的國有建設用地相關規定。根據《協議出讓國有土地使用權規定》第9條規定，在公布的地段上，同一地塊只有一個意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門方可按照采取協議方式出讓；但商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地除外。

（四）出讓程序 

（五）土地的利用與二次流轉 

根據規定，集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。

通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

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集體建設用地投資建設的幾個關注重點

（一）住宅類用途的集體建設用地是否可以納入入市范圍 

自然資源部、國家發展改革委、農業農村部聯合發布《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》，在解決農村產業發展的土地需求的同時，僅提到“土地用途可確定為工業用地、商業用地、物流倉儲用地等”，并明確“農村產業融合發展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產開發，不得擅自改變用途或分割轉讓轉租”。《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》提出“嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地”的規定，也從側面反映了當前政策對利用農村土地進行住宅地產開發的謹慎態度。同時，部分試點城市也明確禁止集體建設用地用于商品房開發和住宅建設。

結合上述政策，《土地管理法》“工業、商業等經營性用途”中的“等”字，不應當然理解為包含住宅，住宅亦不屬于與“工業”“商業”并列的經營性用途。

但是，我國自2017年開始利用集體建設用地建設租賃住房的試點實踐，針對租賃住房需求較大，村鎮集體經濟組織有建設意愿、有資金來源，政府監管和服務能力較強的城市，開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。2021年7月2日，國務院辦公廳印發的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》中也規定，對于人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，“在尊重農民集體意愿的基礎上，經城市人民政府同意，可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房”。因此，基于特殊政策支持，在完成相關審批手續的前提下，可利用集體建設用地建設租賃住房。

（二）土地出讓、出租方式的選擇 

《土地管理法》集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，集體經營性用地的出租在入市條件、出租主體、承租方的選擇方式、出租程序方面，并無區別于出讓的特殊規定。集體經營性建設用地的出租，參照同類用途的國有建設用地執行，具體辦法由國務院制定，但目前相關辦法尚未出臺。

根據現有法律規定，土地出讓、出租方式的主要區別在于：

1.土地使用期限

《民法典》規定租賃期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無效。目前，在法律層面還沒有對集體建設用地的出租期限有特殊規定。在各地出臺的相關規定及實務操作中，大致有兩種不同做法：

部分地區規定土地出租的最高年限不超過“同類用途國有土地使用權出讓的最高年限”，或不得超過《集體土地使用證》載明的剩余土地使用年限，如廣東省、成都市、南京市。上述年限均可超過20年，與出讓年限并無區別。

部分地區明確了土地出租期限最高不得超過20年，如濟南市。在該種規定下，出租期限超過20年的，超過部分面臨無效風險。雖然租賃期限屆滿后可以通過續期來保障土地使用權的連續性，但租賃合同能否續簽，土地租金能否保持穩定，均需要依賴于土地所有權人的決策。

基于集體建設用地出租期限尚無統一規定，且地方政策具有不穩定性，對于投資成本大、投資期限長的產業項目，采取出讓方式更能保障項目的長期穩定發展。當然，基于投資進度安排，也可以考慮先出租后出讓的方式，以減少前期投入，靈活配合發展的階段性要求。

2.建設用地的再流轉與抵押

根據規定，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。

參考國土資源部《規范國有土地租賃若干意見》，租賃取得土地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。而出讓方式取得土地使用權轉讓或抵押并不受“開發建設后”的限制。并且，地上房屋等建筑物、構筑物依法抵押的，承租土地使用權可隨之抵押，但承租土地使用權只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價，評估價值較低。

（三）土地稅收問題 

集體土地入市后的二次流轉中，較為重要的稅種為土地增值稅。現行的《土地增值稅暫行條例》僅規定了對轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物的行為征收土地增值稅。為了與土地制度改革相銜接，《土地增值稅法（征求意見稿）》第2條已將“出讓集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物，或以集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物作價出資、入股”納入征收范圍。

《土地增值稅法（征求意見稿）》將集體房地產納入了征稅范圍的同時，擬取消土地增值收益調節金，使立法前后集體房地產負擔總體穩定。并增加授權省級人民政府對房地產市場較不發達、地價水平較低地區集體房地產減征或免征土地增值稅。

農村集體經營性建設用地入市和流轉環節的稅收政策，除土地增值稅外，其他稅種與國有土地使用權出讓、轉讓適用相同的稅收制度、政策。

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集體建設用地流轉與開發的探索

（一）點狀供地 

鄉村旅游項目通常占地面積大、容積率低，而配套設施較小且分散。在此背景下，點狀供地作為新型供地模式應運而生。2015年，浙江省試點推行“點狀布局、垂直開發”的土地綜合利用新模式。2018年6月，浙江省人民政府辦公廳頒布《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》，正式提出“坡地村鎮”建設，并實行“點狀或帶狀布局多個地塊組合開發”的供地模式。后來該做法在重慶、云南等多地推行。

“點狀供地”模式一般按照特定項目的規劃需要，根據建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環境用地，進行點狀規劃、點狀報批、點狀供地，克服了原先遭遇的因項目總占地面積大造成的供地難問題。

（二）集體土地用于租賃住房建設 

如上文所述，為降低租賃住房建設成本、增加租賃住房供應、緩解住房供需矛盾，2017年，國土資源部與住房和城鄉建設部出臺《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，陸續有18個城市進入試點。2021年6月，國務院辦公廳出臺《關于加快發展保障性租賃住房的意見》進一步探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房。

2020年7月，全國首個集體土地租賃房在北京正式建成運營。該項目集體建設用地的取得方式為集體經濟組織土地入股。社會投資人前期只需投入建設開發成本，而無需支付土地成本，后期負責產品打造和服務運營。集體經濟組織則獲得保底租金和超額經營分紅。

但是該種實踐也面臨諸多挑戰與困境，例如可利用的集體建設用地數量少、規劃引領作用缺失、農村集體經濟組織與合作資本責權不對等問題需要進一步思考解決。

（三）農村土地綜合整治 

為了增加用地空間，《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》提出，在充分尊重農民意愿的前提下，可依據國土空間規劃，以鄉鎮或村為單位，開展全域土地綜合整治，盤活農村存量建設用地。

近年來，一些地區也自發開展了農村集體建設用地增減“村村掛鉤”的探索。2008年，四川省成都市出臺《成都市集體建設用地整理與集中使用管理暫行辦法》，實施鄉鎮范圍內零星集體建設用地整理的“拆院并院”項目。經過農民集體和農戶的委托，社會投資者可參與到土地整理中。2019年，成都市天府新區管委會辦公室印發《四川天府新區成都直管區實施鄉村振興戰略全域推進農村土地綜合整治方案的通知》進一步明確，社會投資項目整理節余的集體建設用地指標優先在項目所在村落地使用，支持社會投資人報名參與競買流轉土地用于農村產業發展。為社會投資人參與集體建設用地的出讓提供了政策基礎和便利。

修訂后的《土地管理法》及實施條例為集體經營性建設用地入市提供了法律依據，是完善和健全土地管理制度的重大舉措，有利于吸引社會資本參與鄉村產業建設，推動鄉村振興。但集體經營性建設用地入市尚處在起步階段，在法律和實踐層面，都還有需要進一步研究和明確。對于投資人來說，既要抓住機遇，也要全面了解現有法律，積極跟進后續法規和政策的出臺，及時作出應對。

（作者：王冠男）