一、我國獨立董事制度演變

在二十世紀九十年代國有企業改革背景下，我國上市公司中國有性質的股份占有絕對優勢，股權結構過度集中化。國有股獨大的局面成為我國上市公司治理結構存在諸多問題的源頭。為此，我國引入了獨立董事制度。證監會于1997年發布的《上市公司章程指引》第一百一十二條提出“上市公司根據需要，可以設獨立董事”。這是我國獨立董事制度首次出現在規范性文件中，但此條款作為選擇條款并不具有強制性。2001年，證監會公布了《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，要求上市公司全面建立獨立董事制度。獨立董事制度的出臺是為了維護上市公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害，且堅持保持獨立董事與主要股東、實際控制人等的獨立性。

2005年修訂的《中華人民共和國公司法》第一百二十三條規定：“上市公司設立獨立董事，具體辦法由國務院規定。”該條款在法律層面正式確立了上市公司獨立董事制度，且在之后歷次修正的公司法中均對該條款予以保留。此外，《中華人民共和國證券法》亦對獨立董事可以接受股東委托代為行使部分股東權利事項予以明確。

上市公司獨立董事制度是中國特色現代企業制度的重要組成部分，是資本市場基礎制度的重要內容。獨立董事制度作為上市公司治理結構的重要一環，在促進公司規范運作、保護中小投資者合法權益、推動資本市場健康穩定發展等方面發揮了積極作用。但隨著全面深化資本市場改革向縱深推進，獨立董事定位不清晰、責權利不對等、監督手段不夠、履職保障不足等制度性問題逐漸凸顯，現行的獨立董事制度已不能滿足資本市場高質量發展的內在要求。為進一步優化上市公司獨立董事制度，提升獨立董事履職能力，充分發揮獨立董事作用，國務院辦公廳印發《意見》。為落實《意見》各項改革任務，證監會出臺《上市公司獨立董事管理辦法（征求意見稿）》，進一步細化了各環節具體要求。

二、我國獨立董事制度改革的主要變化

《意見》在很大程度上結合了中國特色上市公司治理實踐，進行了充分的本土化改造，基本符合我國上市公司面臨的現實社會經濟條件和公司治理優化的內在結構要求。

第一，明確獨立董事職責定位。《意見》明確，獨立董事作為上市公司董事會成員，對上市公司及全體股東負有忠實義務、勤勉義務，在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業咨詢作用。

清晰的職責定位是獨立董事充分發揮作用的前提。長期以來，各方對獨立董事的角色定位以及應當監督的重點存在模糊認識，獨立董事職責范圍不聚焦、不系統，導致獨立董事職責不清。《意見》對獨立董事的職責定位既全面概括、又重點聚焦，明確獨立董事要履行好董事職責，在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業咨詢作用，其中監督作用是上市公司獨立董事制度的核心目標。獨立董事可以憑借獨立性、專業性優勢在利益沖突事項上保持客觀中立，將獨立董事的監督重點聚焦在公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益沖突事項上，強化獨立董事對關聯交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等關鍵領域的監督作用，促使董事會決策符合公司整體利益，尤其保護中小股東合法權益。

第二，優化獨立董事履職方式。《意見》提出，鼓勵上市公司優化董事會組成結構，應當設立審計委員會，逐步推行建立獨立董事占多數的提名委員會、薪酬與考核委員會，建立全部由獨立董事參加的專門會議機制，完善獨立董事參與董事會專門委員會和專門會議的信息披露要求，完善獨立董事特別職權，健全獨立董事與中小投資者之間的溝通交流機制。

由于目前獨立董事缺乏有效的前置把關手段，在獨立董事不占多數的董事會結構中，獨立董事即使有異議也不能左右最終的決策結果，不利于提前防范資本市場關鍵領域的風險。《意見》增加了獨立董事區別于其他董事的履職手段，促進獨立董事個人履職向依托組織履職的轉變，進一步強化監督力度。

第三，完善獨立董事選聘管理制度。《意見》提出，優化獨立董事提名機制，建立提名回避機制，上市公司股東大會選舉獨立董事推行累積投票制，建立獨立董事獨立性定期測試機制；強化獨立董事任職管理，建立獨立董事資格認定制度，拓展優秀獨立董事來源，制定獨立董事職業道德規范，增強獨立董事合規意識。

獨立性是獨立董事的顯著特征和最基本任職要求。從公司治理的實踐來看，保持獨立性的關鍵在于能夠獨立履職，讓獨立董事與大股東和管理層“完全絕緣”“超然獨立”是不現實的。因此，在獨立性條件方面，要完善獨立董事任職條件，建立獨立董事資格認定制度，強調獨立董事不得與上市公司及其主要股東、實際控制人存在利害關系。在提名選聘方面，要求提名委員會對獨立董事的任職資格進行審查，推行累積投票制選舉獨立董事，推動中小股東積極行權。在持續管理方面，建立獨立性的定期測試和披露機制，保證其能夠持續獨立履職。制定獨立董事職業道德規范，倡導獨立董事塑造良好職業形象，探索建立獨立董事信息庫，鼓勵具有豐富的行業經驗、企業經營管理經驗和財務會計、金融、法律等業務專長，在所從事的領域內有較高聲譽的人士擔任獨立董事，拓寬優秀獨立董事來源。

第四，加強獨立董事履職保障與監督管理。《意見》提出，加強獨立董事履職保障，健全上市公司獨立董事履職保障機制，鼓勵上市公司推動獨立董事提前參與重大復雜項目研究論證等環節，落實上市公司及相關主體的獨立董事履職保障責任，暢通獨立董事與證券監督管理機構、證券交易所的溝通渠道，鼓勵上市公司為獨立董事投保董事責任保險；嚴格獨立董事履職情況監督管理，壓緊壓實獨立董事履職責任，加大對獨立董事履職的監管力度，發揮自律組織作用，建立獨立董事聲譽激勵約束機制。

履職保障對于促進獨立董事有效履職至關重要。獨立董事的外部身份特點決定了其不參與日常經營管理、信息不對稱、履職依賴于公司配合協助，因此，要為獨立董事履職提供必要支持和條件，在一定程度上彌補獨立董事外部身份的局限。《意見》要求上市公司從組織、人員、資源、信息、經費等方面為獨立董事履職提供必要條件，確保獨立董事依法充分履職，強化對相關主體不配合、阻撓獨立董事履職的監督管理，支持保險公司開展符合上市公司需要的相關責任保險業務，降低獨立董事正常履職的風險。同時，通過完善獨立董事履職評價制度、建立聲譽激勵約束機制，推動實現正向激勵與反面警示并重，進一步激發獨立董事履職的積極性。

第五，健全獨立董事責任約束機制與內外部監督體系。《意見》提出，健全獨立董事責任約束機制。堅持“零容忍”打擊證券違法違規行為，加大對獨立董事不履職不盡責的責任追究力度。完善協同高效的內外部監督體系。

《意見》按照責權利相匹配的原則，兼顧獨立董事的董事地位和外部身份導致的信息不對稱、履職依賴公司配合等特點，明確獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的責任，在董事對公司董事會決議、信息披露負有法定責任的基礎上，推動針對性設置獨立董事的行政責任、民事責任認定標準。此外，《意見》要求壓實獨立董事履職責任，進一步規范獨立董事日常履職行為，從工作時間、工作記錄、兼職家數等方面規范獨立董事履職。證券監督管理機構、證券交易所通過現場檢查、非現場監管、自律管理等方式，加大對獨立董事履職的監管力度，督促獨立董事勤勉盡責。

三、我國獨立董事制度改革的未來展望

《意見》對很多實踐中存在的痛點、難點和疑點問題進行了回應，優化了獨立董事制度，但距離建立成熟的中國特色獨立董事制度還有較大提升空間。

第一，以保護中小股東，維護公司整體利益作為我國上市公司獨立董事制度改革的基本原則。與英美等國存在的因分散的股權結構導致的“內部人控制”問題不同，我國上市公司股權結構通常表現為“一股獨大”的過度集中。股權結構現狀決定了我國公司治理的核心問題是大股東以關聯交易的方式侵占公司資產，進而損害中小股東利益。因此，作為上市公司治理結構的重要一環，進一步完善獨立董事制度可以有效促進公司規范運作、保護中小投資者合法權益、推動資本市場健康穩定發展等。

第二，進一步提升獨立董事制度規范的保障度，適時修訂公司法與證券法。在成熟資本市場，獨立董事制度規范大都以公司法、證券法等基本法律的形式確立，而為我國獨立董事的制度供給保障，目前仍是政府部門或者行業協會的規范性文件，缺乏更高層面的保障。未來，可在公司法、證券法修訂過程中，從法律層面重新梳理、定位獨立董事制度安排，確認并提高其作為資本市場治理基礎制度的法律地位。

第三，落實獨立董事的知情權，是有效發揮獨立董事決策、監督、咨詢作用的前提條件。獨立性是獨立董事制度發揮其職能作用的保障，但獨立董事與內部非獨立董事之間存在信息差。獨立董事要發揮作用、勤勉履職，其基本前提是能獲得履職的相關信息。如果無法獲得這些信息，或者是獲得的信息不全面、不真實，獨立董事是無法真正獨立判斷、發揮“獨立作用”的。實踐中，獨立董事往往到了“最后的時刻”，才獲悉有關事項，然后需要緊急表決。這種“高難度”的判斷和表決，對獨立董事的要求無疑非常苛刻。

第四，合理認定獨立董事法律責任，厘清獨立董事責任邊界和程度，責任與保護并存。《意見》提出了獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的責任，考慮了獨立董事的董事地位和外部身份導致的信息不對稱、履職依賴公司配合等特點。同時，壓實獨立董事履職責任，進一步規范獨立董事日常履職行為。

第五，進一步完善獨立董事激勵與監督相容制度安排，推動獨立董事持續主動履職。成熟資本市場的經驗表明，相較于事后的嚴刑峻法，通過貫穿公司治理事前、事中和事后的一整套激勵與監督相容制度安排，可以吸引并保障更多專業人士以更大的熱情和更飽滿的姿態，參與到公司治理的監督工作中。在激勵層面，保障物質激勵，進一步提高獨立董事待遇和話語權。強化精神激勵，運用市場邏輯，構筑獨立第三方獨立董事市場化評價體系，為上市公司選聘獨立董事提供判斷依據，促進獨立董事職業的標準化和規范化，提高獨立董事勤勉盡職的能力。在激勵方面，相較于經濟利益激勵，聲譽激勵或許更能調動具備專業知識的高素質人才加入獨立董事隊伍的積極性。

作者：李東方 中國政法大學教授、博士生導師
來源：《中國財經報》2023年5月9日金融版