近期，貴州多地的地方政府及財(cái)政部門出具函件，明確要求清理此前已經(jīng)出具的《承諾函》，要求相關(guān)金融機(jī)構(gòu)收回函件、解除協(xié)議，或者宣布相關(guān)協(xié)議無效。消息傳開后，各方議論紛紛。經(jīng)了解，該事項(xiàng)主要是由于財(cái)政部收到貴州省地方政府違規(guī)出具擔(dān)保性質(zhì)文件的舉報(bào)，赴貴州省調(diào)研后要求貴州省各地方政府限期撤回財(cái)政擔(dān)保性質(zhì)文件，逾期將追究地方領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)責(zé)任。因此，各地才被迫陸續(xù)收回前期出具的《承諾函》，并非地方政府有意逃避還款責(zé)任。本文不討論此事項(xiàng)的對(duì)錯(cuò)和責(zé)任，只對(duì)政府擔(dān)保的效力進(jìn)行簡(jiǎn)單的法律分析。

我國(guó)《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。而《擔(dān)保法》第八條就規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。根據(jù)上述法律規(guī)定，我們可以得出以下結(jié)論：

一、政府部門對(duì)外擔(dān)保并非絕對(duì)無效，但其范圍非常有限，僅僅是在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸時(shí)才有效。

二、如果政府部門違反規(guī)定簽訂《擔(dān)保合同》，對(duì)外提供了擔(dān)保，這種擔(dān)保將會(huì)因?yàn)檫`反了法律的禁止性規(guī)定而導(dǎo)致無效。如果在此過程中，政府部門有過錯(cuò)的，則根據(jù)《擔(dān)保法》第五條第二款的規(guī)定，“擔(dān)保合同被確認(rèn)無效后，債務(wù)人、擔(dān)保人、債權(quán)人有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過錯(cuò)各自承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任”。

三、如果政府部門并未明確簽訂《擔(dān)保合同》，而是出具保證督促債務(wù)人還款、確保債權(quán)人資金不受損失的《承諾函》，這種情形也是目前金融機(jī)構(gòu)與政府部門最常見的合作模式，則該《承諾函》是否構(gòu)成我國(guó)《擔(dān)保法》意義上的保證不能一概而論，而應(yīng)由法院根據(jù)政府出具《承諾函》的背景情況、《承諾函》的內(nèi)容以及查明的其他事實(shí)情況作出認(rèn)定。下面結(jié)合最高人民法院在審理中國(guó)銀行（香港）有限公司與遼寧省人民政府、葫蘆島鋅廠保證合同糾紛二審這個(gè)案例【（2014）民四終字第37號(hào)）】對(duì)此進(jìn)行分析：

根據(jù)中遼公司的申請(qǐng)，原新華銀行香港分行分別于1999年5月13日和5月15日開出G-01-R-01679號(hào)和G-01-R-01680號(hào)跟單信用證，金額分別為359.25萬美元和285萬美元。但是，中遼公司拖欠該兩信用證項(xiàng)下本金及利息未還。1996年2月9日，遼寧省政府向原新華銀行香港分行出具一份《承諾函》，同意原新華銀行香港分行向中遼公司提供及／或繼續(xù)提供一般開出信用證額度港幣5000萬元整（包括信托提貨額度港幣5000萬元整），并表示將盡力維持借款人的存在及如常營(yíng)運(yùn)，竭盡所能確使借款人履行其責(zé)任義務(wù)，如借款人不能償還債務(wù)，將協(xié)助解決借款人拖欠債務(wù)，不讓銀行在經(jīng)濟(jì)上蒙受任何損失。后中遼公司破產(chǎn)，該筆債權(quán)未獲清償，各方遂產(chǎn)生糾紛引發(fā)訴訟。

最高人民法院在本案二審民事判決書【（2014）民四終字第37號(hào)）】中認(rèn)為，《承諾函》是否構(gòu)成保證擔(dān)保應(yīng)當(dāng)依據(jù)其名稱和內(nèi)容確定。從本案《承諾函》的名稱與內(nèi)容看，遼寧省政府僅承諾“協(xié)助解決”，沒有對(duì)中遼公司的債務(wù)作出代為清償責(zé)任的意思表示，《承諾函》不符合《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第六條有關(guān)“保證”的規(guī)定，不能構(gòu)成法律意義上的保證。《承諾函》所涉遼寧省政府與中銀公司雙方對(duì)案涉?zhèn)鶆?wù)并未達(dá)成保證擔(dān)保的合意，不能在雙方之間形成保證合同關(guān)系。故遼寧省政府有關(guān)《承諾函》不構(gòu)成保證擔(dān)保的主張符合雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，中銀公司依據(jù)《承諾函》要求遼寧省政府承擔(dān)保證責(zé)任于法無據(jù)，本院不予支持。

近期地方政府與金融機(jī)構(gòu)就是否承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的問題凸顯，雖然相關(guān)《承諾函》本身是否具有法律效力應(yīng)當(dāng)具體分析，卻反映了地方政府之前一味追求GDP增長(zhǎng)，為政績(jī)漠視法律風(fēng)險(xiǎn)，亂作為、亂給政策，這樣的“收回”也是為了保自己的烏紗帽，但卻嚴(yán)重?fù)p害了地方的投資環(huán)境和政府的誠(chéng)信。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，在與政府部門開展合作進(jìn)行融資的過程中，不能僅僅要求其出具《承諾函》后就高枕無憂了。對(duì)于政府承諾承擔(dān)還款責(zé)任的交易安排，應(yīng)當(dāng)考慮將還款責(zé)任根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定通過人大納入財(cái)政預(yù)算，政府才會(huì)承擔(dān)最終還款責(zé)任。這樣做就算將來產(chǎn)生糾紛，得到法院支持的可能性也較大。