摘要：營商環(huán)境的建設(shè)，需要充分發(fā)揮破產(chǎn)和解制度的功能,即預防破產(chǎn)、挽救債務企業(yè)、幫助企業(yè)復蘇再建、保護債權(quán)利益。破產(chǎn)和解制度作為現(xiàn)代破產(chǎn)法三大制度之一，具有成本低、效率高和充分體現(xiàn)當事人意思自治的獨特價值。但長期以來，破產(chǎn)和解制度在司法實踐中適用率較低，究其原因在于制度本身立法設(shè)計存在缺憾。文章認為應當結(jié)合客觀情勢，從破產(chǎn)和解制度預防破產(chǎn)的功能角度完善和解制度。第一，優(yōu)化破產(chǎn)和解的申請條件，擴大申請和解程序的原因并增加申請主體；第二，適度限制擔保物權(quán)人的權(quán)利行使；第三，探索多元和解手段；第四，建立和解協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督機制。
關(guān)鍵詞：營商環(huán)境 破產(chǎn)和解制度 擔保物權(quán) 監(jiān)督機制
黨的二十大報告明確提出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。打造一流營商環(huán)境關(guān)系到“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”中的“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”“優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境”“支持中小微企業(yè)發(fā)展”“深化要素市場化改革”“強化金融穩(wěn)定保障體系”“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”等發(fā)展目標和任務要求的實現(xiàn)，是中國式現(xiàn)代化新征程中不可或缺的重要法律制度。黨的二十大以來，中國破產(chǎn)法以困境拯救和市場出清的多重路徑彰顯破產(chǎn)救濟的力度，致力于優(yōu)化營商環(huán)境和推動高質(zhì)量發(fā)展。
營商環(huán)境作為一個國家或經(jīng)濟體經(jīng)濟軟實力的重要展現(xiàn)，是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。營商環(huán)境建設(shè)對于提升城市能級、促進市場機制的完善發(fā)揮著巨大作用。世界銀行每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》,因指標評估的覆蓋范圍面廣、評估報告發(fā)布周期穩(wěn)定，且評估內(nèi)容也能做到相對客觀及可量化，已然成為國際社會評估各個國家營商環(huán)境最具權(quán)威性和代表性的指標體系。① 2024年世界銀行發(fā)布了《2024年營商環(huán)境成熟度報告》,取代了原來的《營商環(huán)境報告》,采用了一種新的評估體系來衡量和比較不同經(jīng)濟體的營商環(huán)境,即BusinessReady,簡稱B-READAY。其中商事破產(chǎn)（business insolvency）指標列為新營商環(huán)境評估項目核心指標之一。
2019年，全國人大啟動了《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂。在此立法修訂背景之下，文章擬對破產(chǎn)和解制度的歷史沿革、現(xiàn)狀及困境以及立法優(yōu)化設(shè)計等核心問題進行分析，以期為《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法修訂盡微薄之力。
1 破產(chǎn)和解制度的歷史沿革及其獨特價值
（一）破產(chǎn)和解制度的發(fā)展脈絡(luò)
破產(chǎn)和解制度是指為了避免破產(chǎn)清算，由債務人提出和解申請并提出和解協(xié)議草案，經(jīng)債權(quán)人會議表決通過并經(jīng)法院許可的解決債權(quán)債務問題的制度。② 破產(chǎn)和解制度最早在1988年試行的現(xiàn)已廢止的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》中首次規(guī)定。2006年8月27日通過的即現(xiàn)行的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）繼續(xù)保留了破產(chǎn)和解制度，并以專章的形式進行了規(guī)定。破產(chǎn)和解與破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算一起成為我國破產(chǎn)法三大基石。
《企業(yè)破產(chǎn)法》第九章從第95條到第106條共計12個條文詳細規(guī)定了和解制度。對于企業(yè)如何運用破產(chǎn)和解程序，提供了3種方式：1.債務人直接申請適用破產(chǎn)和解程序；2.債務人通過程序轉(zhuǎn)換至破產(chǎn)和解程序，如破產(chǎn)重整轉(zhuǎn)和解、破產(chǎn)清算轉(zhuǎn)和解；3.債務人自行與全體債權(quán)人達成和解協(xié)議。
破產(chǎn)和解制度是企業(yè)再生制度，其通過溫和的方式處理企業(yè)債務糾紛，具有預防破產(chǎn)清算、挽救債務企業(yè)的重要功能。破產(chǎn)和解制度的立法本意旨在避免瀕臨破產(chǎn)企業(yè)陷入破產(chǎn)清算，積極挽救企業(yè)的經(jīng)營價值，給予企業(yè)重生的機會，并且避免因員工失業(yè)引發(fā)的一系列社會問題。
破產(chǎn)和解制度是中國和合文化思想在破產(chǎn)法律制度中的體現(xiàn)，反映了以和為貴的中華傳統(tǒng)思想。與破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重整制度相比，破產(chǎn)和解制度有著獨特的法律價值。
同破產(chǎn)和解制度相比，破產(chǎn)清算制度功能單一。企業(yè)一旦宣布破產(chǎn)倒閉,意味著企業(yè)的所有有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)都將面臨貶值或消失。而事實上，一些瀕臨破產(chǎn)企業(yè)僅僅是因為暫時的資金周轉(zhuǎn)困難，出現(xiàn)財務困境。如果能解決債務糾紛，企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，還能創(chuàng)造更多的經(jīng)濟和社會價值。也就是說，這類企業(yè)的繼續(xù)經(jīng)營價值遠高于被清算價值。如果企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，一律準許企業(yè)破產(chǎn)，很可能造成企業(yè)和債權(quán)人雙輸?shù)木置妫⑶規(guī)碡撁娴纳鐣?/section>
破產(chǎn)和解制度是避免企業(yè)破產(chǎn)清算的一道重要防線。破產(chǎn)和解的核心功能在于通過意思自治原則，最大限度調(diào)動債權(quán)人與債務企業(yè)的和解意向，促成雙方達成和解協(xié)議，保留企業(yè)的經(jīng)營價值，避免企業(yè)在還有挽救價值時就一刀切進入破產(chǎn)清算程序而造成經(jīng)濟和社會成本的浪費，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會秩序的和諧發(fā)展的“和”價值。
破產(chǎn)和解制度與破產(chǎn)重整制度的設(shè)計初衷相似，都是避免企業(yè)破產(chǎn)清算，給予企業(yè)再生的機會。但兩個制度相比較，破產(chǎn)和解制度依然有著自身獨特的價值。破產(chǎn)重整制度是指專門針對可能或已經(jīng)具備破產(chǎn)原因但又有維持價值和再生希望的企業(yè)，經(jīng)由各方利害關(guān)系人的申請，在法院的主持和利害關(guān)系人的參與下，進行業(yè)務上的重組和債務調(diào)整，以幫助債務人擺脫財務困境、恢復營業(yè)能力的法律制度。③ 破產(chǎn)重整程序在法院的主導下完成，法院全程要監(jiān)督，因此受到的司法權(quán)力介入較多，司法強制力屬性明顯。當事人在其中體現(xiàn)意思自治的機會少，時間成本高。公權(quán)力干預過多 ④，意味著當事人意思自治的空間被壓縮，債權(quán)人、債務人在談判和締結(jié)協(xié)議時受到諸多限制。
而破產(chǎn)和解程序中，和解協(xié)議是在充分尊重當事人的意思自治的基礎(chǔ)上達成的。整個和解程序耗時短、成本低且效率高。而成本和效率是經(jīng)濟社會的核心概念，是企業(yè)經(jīng)營的重要考量。相比久拖不決的重整程序，快速協(xié)商一致的和解程序顯現(xiàn)出其獨特價值。
2 我國企業(yè)破產(chǎn)和解制度存在的現(xiàn)實困境
（一）我國企業(yè)破產(chǎn)和解制度的現(xiàn)狀
如前所述，破產(chǎn)和解制度有著獨特的價值功能，對于許多面臨債務糾紛的企業(yè)而言，是一個通過較低成本就能挽救企業(yè)、獲得再生的理想破產(chǎn)制度設(shè)計。與立法預期相悖的是，破產(chǎn)和解制度在司法實踐中鮮有適用，并未達到預期法律效果。筆者通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫后發(fā)現(xiàn)，最近十年（2013-2023年）共有破產(chǎn)類案件11160件。其中，破產(chǎn)清算案件9964件，占比89.28%；破產(chǎn)重整案件1092件，占比9.78%；破產(chǎn)和解案件僅104件，占比0.94%。三類破產(chǎn)制度相較，破產(chǎn)和解案件數(shù)量明顯過低。
另外，立法層面給予破產(chǎn)和解的關(guān)注不高。首先，作為破產(chǎn)三套馬車制度的破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算和破產(chǎn)和解，在《企業(yè)破產(chǎn)法》中均以專章形式出現(xiàn)，但涉及破產(chǎn)重整制度的規(guī)定有25條，破產(chǎn)清算的規(guī)定有18條，而破產(chǎn)和解制度的規(guī)定僅有12條。從條文數(shù)量上來看，同另兩個破產(chǎn)制度相比，破產(chǎn)和解制度的法律條文相當精簡，難以全面指導破產(chǎn)和解實踐工作。在立法存在缺憾的情況下，破產(chǎn)和解相關(guān)司法解釋亦嚴重不足。最高人民法院頒布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》（2018），其中提到破產(chǎn)重整近80次，提到破產(chǎn)和解僅9次，這當中單獨提到只有1次，其余均與破產(chǎn)重整并列提出。
《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆眨⑶屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規(guī)定進行重整。”
第七條第一款規(guī)定：“債務人有本法第二條規(guī)定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請。”
從上述兩個條款可以看出，立法上破產(chǎn)和解與破產(chǎn)清算的申請原因是一樣的。但是當企業(yè)出現(xiàn)資不抵債或明顯缺乏清償能力時，債務狀況已經(jīng)非常糟糕了。這種情況下，債權(quán)人通常很難同意企業(yè)的破產(chǎn)和解協(xié)議。這將造成和解的失敗，企業(yè)喪失再生的可能。而破產(chǎn)重整的原因還多了一個“有明顯喪失清償能力可能的”，明顯比破產(chǎn)和解原因要寬泛。這導致，破產(chǎn)重整比破產(chǎn)和解在申請適用上更具優(yōu)勢。
《企業(yè)破產(chǎn)法》第九十五條規(guī)定：“債務人可以依照本法規(guī)定，直接向人民法院申請和解；也可以在人民法院受理破產(chǎn)申請后、宣告?zhèn)鶆杖似飘a(chǎn)前，向人民法院申請和解。債務人申請和解，應當提出和解協(xié)議草案。”從這條可以看出，破產(chǎn)和解程序只能由債務企業(yè)啟動。立法如此規(guī)定出于這樣的考慮：只有債務人對自身的債務情況、財產(chǎn)情況以及能否繼續(xù)運營創(chuàng)造價值等基本信息最為了解。債務人提出和解申請本身沒有問題，但僅限債務人才能申請和解程序未免過于單一，不利于和解程序廣泛適用。
2. 對擔保債權(quán)人的權(quán)利行使缺乏限制
根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，對和解協(xié)議的內(nèi)容僅限無擔保債權(quán)，不能涉及擔保債權(quán)人的擔保債權(quán)。和解協(xié)議的表決主體也僅有無擔保債權(quán)人。《企業(yè)破產(chǎn)法》第九十六條第二款規(guī)定：“對債務人的特定財產(chǎn)享有擔保權(quán)的權(quán)利人，自人民法院裁定和解之日起可以行使權(quán)利。”這意味著擔保物權(quán)并不在和解協(xié)議里，擔保權(quán)人可以行使擔保物權(quán)，這無疑不利于和解協(xié)議的締結(jié)。
如某日化用品有限公司破產(chǎn)和解案中 ⑤，法院裁定和解協(xié)議后，先后有4家有擔保債權(quán)人要求行使擔保物權(quán)，致使企業(yè)失去繼續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)備，嚴重阻礙了和解協(xié)議的執(zhí)行。當擔保債權(quán)人得知企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)困難申請破產(chǎn)和解時，出于自身利益的考慮，幾乎不會給予企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的機會，而會盡快行使擔保物權(quán)。因此，如果缺乏對擔保債權(quán)人權(quán)利行使的限制，破產(chǎn)和解將變得舉步維艱。
根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，和解協(xié)議的達成主要靠雙方協(xié)商，更多是依賴債權(quán)人對債務的讓步。債權(quán)人通過減免債務、延長還款時間或分期還款等方式，給債務人債務松綁。債務企業(yè)由此獲得繼續(xù)經(jīng)營的機會來擺脫財務困境。這種方式對于自身信譽良好仍具有繼續(xù)經(jīng)營價值且債務不多不復雜的企業(yè)而言，能取得破產(chǎn)和解的功效，但不能廣泛用于各類破產(chǎn)和解案件。單一的和解手段，無法幫助所有申請破產(chǎn)和解企業(yè)再生再建。這也是破產(chǎn)和解制度在學術(shù)界和實務界一直被質(zhì)疑能否發(fā)揮功能價值的主要原因。
4. 和解協(xié)議執(zhí)行缺乏監(jiān)督保障
《企業(yè)破產(chǎn)法》第九十八條規(guī)定：“債權(quán)人會議通過和解協(xié)議的，由人民法院裁定認可，終止和解程序，并予以公告。”即人民法院認可和解協(xié)議后，和解程序即告終止。但是，《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒有對和解協(xié)議的后續(xù)執(zhí)行進行規(guī)定。這導致和解協(xié)議執(zhí)行過程中債權(quán)人利益缺乏保障，繼而導致債權(quán)人不愿意同意和解協(xié)議。
按照我國現(xiàn)行破產(chǎn)法律制度的規(guī)定，破產(chǎn)和解協(xié)議的執(zhí)行主要依靠債務人的自覺履行。法院無權(quán)要求債務企業(yè)強制執(zhí)行和解協(xié)議，也無法對和解協(xié)議進行監(jiān)督和約束。這將大大瓦解和解制度的功效，降低和解程序的使用效率。
3 破產(chǎn)和解制度的路徑優(yōu)化
（一）優(yōu)化破產(chǎn)和解程序申請條件
《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)和解申請原因過于嚴苛，不利于破產(chǎn)和解價值的實現(xiàn)——即預防破產(chǎn)、挽救債務企業(yè)。如果將申請和解的原因僅限“資產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”，這時債務履行已經(jīng)到了比較困難的地步了，再想通過破產(chǎn)和解程序挽救企業(yè)為時已晚。因此，建議立法將破產(chǎn)和解申請原因增加“債務人不能清償?shù)狡趥鶆?rdquo;，以達到盡量挽救企業(yè)、避免破產(chǎn)的立法價值。⑥
曾有學者提出應當增加債權(quán)人作為破產(chǎn)和解的申請者。然而，在破產(chǎn)實踐中，破產(chǎn)企業(yè)通常有多筆債務，債權(quán)人較多。每個債權(quán)人涉及的債權(quán)利益不同，很難對和解協(xié)議達成一致意見。而且，通常情況下，債權(quán)人并不了解破產(chǎn)企業(yè)的真實情況，不能確定企業(yè)是否還有繼續(xù)經(jīng)營的能力和價值。因此，債權(quán)人并不適合作為破產(chǎn)和解的申請主體。
參考英美法系國家的破產(chǎn)法律制度，均設(shè)有管理人制度，賦予管理人提出和解申請以及中止訴訟的權(quán)利。破產(chǎn)企業(yè)管理人是具備相關(guān)專業(yè)知識與技能的一個團隊主體，而且對破產(chǎn)企業(yè)的真實情況能做到了如指掌。我國破產(chǎn)法修訂可以借鑒管理人制度，將破產(chǎn)和解申請的主體擴大到管理人。這將有利于增加破產(chǎn)和解程序的使用率。
和解協(xié)議不能約束對債務人特定財產(chǎn)享有擔保物權(quán)的債權(quán)人，這意味著擔保債權(quán)人可以隨時行使擔保物權(quán)，將財產(chǎn)變現(xiàn)受償。這極不利于債權(quán)企業(yè)和解后恢復生產(chǎn)經(jīng)營，也違背了破產(chǎn)和解的初衷。因此，只有適當限制擔保債權(quán)人行使擔保物權(quán)，才能避免瀕臨破產(chǎn)企業(yè)免遭破產(chǎn)清算。在限制擔保物權(quán)行使時，首先對擔保物權(quán)所針對的“物”進行區(qū)分。如果該物為破產(chǎn)企業(yè)維持生產(chǎn)經(jīng)營所必需的基礎(chǔ)設(shè)備，債務人可以向法院提出申請，請求法院做出決定，禁止債權(quán)人在一定期間內(nèi)行使擔保物權(quán)。但同時為了兼顧擔保債權(quán)人的利益，也應當允許擔保債權(quán)人在發(fā)現(xiàn)擔保財產(chǎn)存在被轉(zhuǎn)移、隱匿、價值貶損，或者擔保財產(chǎn)并非債務企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所必需時，債權(quán)人也可以申請法院恢復其擔保物權(quán)的行使。⑦
破產(chǎn)和解協(xié)議的達成主要依賴于債權(quán)人的讓步，如免除部分債務、寬限還款期限等。方式過于單一，不能廣泛適用于各類破產(chǎn)案件。但司法實踐已經(jīng)積極探索出多元的破產(chǎn)和解方式，如保留核心資產(chǎn)，其余資產(chǎn)打包轉(zhuǎn)移給戰(zhàn)略投資人；或者通過債轉(zhuǎn)股方式，減輕企業(yè)債務負擔，恢復繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的能力，繼而提升債務償還率，形成良性循環(huán)。另外，破產(chǎn)實踐中，還嘗試采用了勞務抵債、以物抵債、第三方提供擔保等新方式，亦能提升破產(chǎn)和解協(xié)議達成率，實現(xiàn)破產(chǎn)和解之功能。
（四）建立和解協(xié)議執(zhí)行的監(jiān)督保障機制
《企業(yè)破產(chǎn)法》對破產(chǎn)和解協(xié)議的執(zhí)行如何監(jiān)督?jīng)]有作相關(guān)規(guī)定。破產(chǎn)司法實踐中，監(jiān)督和解協(xié)議的主體有債權(quán)人委員會、法院、政府、管理人。但債權(quán)人委員會在和解協(xié)議達成后就解散了，難以對企業(yè)后續(xù)履行和解協(xié)議情況進行監(jiān)督 ⑧；法院和政府日常公務繁忙，主要針對有較大社會影響力的案件進行監(jiān)督；管理人在法院裁定認可和解協(xié)議后，就向債務人移交財產(chǎn)和營業(yè)事務，不再對企業(yè)進行管控。
因此，建立一個專業(yè)的監(jiān)督組織尤為必要 ⑨。監(jiān)督組織對和解協(xié)議執(zhí)行進行全方位的監(jiān)督，并將執(zhí)行情況及時報告?zhèn)鶛?quán)人。監(jiān)督組織可以由注冊會計師、審計師、律師、股東等人員組成，這些人員具有破產(chǎn)領(lǐng)域各方面的專業(yè)知識與技能，能彌補單一某個職業(yè)群體的專業(yè)面不足。監(jiān)督組織通過全程對債務企業(yè)和解協(xié)議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并及時報告?zhèn)鶛?quán)人履行情況，最大限度防范債務企業(yè)惡意逃避債務，維護債權(quán)人利益。監(jiān)督組織的成員，可以由債務人在和解協(xié)議中列出，也可以由法院在裁定協(xié)議時，同債權(quán)人、債務人以及管理人共同商定。
結(jié) 語
商事破產(chǎn)是評定營商環(huán)境優(yōu)劣的一項重要參考指標。作為現(xiàn)代破產(chǎn)法律制度三大基石之一的破產(chǎn)和解制度，其功能在于挽救有希望復蘇的企業(yè)，避免因企業(yè)破產(chǎn)而產(chǎn)生的一系列社會問題，符合現(xiàn)代破產(chǎn)立法理念。目前，破產(chǎn)和解制度的功能還未充分發(fā)揮出來，這與立法層面的缺憾有關(guān)。在《企業(yè)破產(chǎn)法》正在修訂的背景下，應完善破產(chǎn)和解制度，即進一步完善破產(chǎn)和解制度的申請規(guī)則，探索多元的和解方式，建立有效的和解協(xié)議監(jiān)督機制，保障和解協(xié)議的履行。希望借助《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂的契機，通過完善立法設(shè)計，充分發(fā)揮出破產(chǎn)和解制度的獨有價值功能。
① 王欣新.營商環(huán)境破產(chǎn)評價指標的內(nèi)容解讀與立法完善[J].法治研究,2021(3):128-138.
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⑥ 王佐發(fā).“市場主體友好型”破產(chǎn)法:理論反思與制度構(gòu)建[J].中國政法大學學報.2021.4:32 .
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（作者： 梅培勇 賈美美）
