引言：2025年2月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《2025年穩(wěn)外資行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》），旨在通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、優(yōu)化投資環(huán)境及強(qiáng)化服務(wù)支持等多項(xiàng)措施，穩(wěn)定和吸引在中國(guó)境內(nèi)的外商直接投資。作為深耕涉外領(lǐng)域的法律從業(yè)人士，筆者將結(jié)合現(xiàn)有的外商直接投資政策，對(duì)《行動(dòng)方案》的部分要點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)析。
1 出臺(tái)背景
自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，外商直接投資在中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起中扮演了重要角色。外資通過(guò)資金注入、技術(shù)轉(zhuǎn)移和管理經(jīng)驗(yàn)輸入，顯著推動(dòng)了中國(guó)的工業(yè)化、城市化及出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，外商直接投資流入量快速攀升，中國(guó)利用外商直接投資從2001年的468億美元增加到2011年的1240億美元，連續(xù)位居發(fā)展中國(guó)家首位，① 直到在2022年達(dá)到峰值的1891.3億美元，② 外資企業(yè)數(shù)量也從20世紀(jì)80年代初的不足千家增長(zhǎng)至2024年底的123.9萬(wàn)家，累計(jì)實(shí)際使用外資折合人民幣共計(jì)20.6萬(wàn)億元。③
然而，自2022年達(dá)到峰值后，近年來(lái)中國(guó)外商直接投資流入呈現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2024年1月到10月全國(guó)吸收外資6932.1億元人民幣，同比下降29.8%。④ 2025年1月全國(guó)實(shí)際使用外資金額975.9億元，同比下降13.4%，雖降幅較2024年全年有所收窄，但依然呈下降態(tài)勢(shì)。⑤ 在此背景下，《行動(dòng)方案》擬通過(guò)更有針對(duì)性的法律與政策調(diào)整，扭轉(zhuǎn)目前吸引外資的態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)市場(chǎng)對(duì)外資的吸引力。
2 《行動(dòng)方案》亮點(diǎn)簡(jiǎn)評(píng)
《行動(dòng)方案》一共包含20項(xiàng)內(nèi)容，分為有序擴(kuò)大自主開(kāi)放、提高投資促進(jìn)水平、增強(qiáng)開(kāi)放平臺(tái)效能、加大服務(wù)保障力度四大部分，涵蓋內(nèi)容和措施極其廣泛。因篇幅原因，筆者僅選取其中幾項(xiàng)亮點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)有試點(diǎn)政策進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)析。
（一）電信、生物、醫(yī)療等領(lǐng)域試點(diǎn)開(kāi)放
《行動(dòng)方案》提出：“擴(kuò)大電信、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域開(kāi)放試點(diǎn)。支持試點(diǎn)地區(qū)抓好增值電信、生物技術(shù)、外商獨(dú)資醫(yī)院領(lǐng)域開(kāi)放試點(diǎn)政策宣貫落實(shí)……適時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大電信、醫(yī)療領(lǐng)域開(kāi)放試點(diǎn)。”
我國(guó)電信領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放長(zhǎng)期受到嚴(yán)格約束，舊的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》（2016年修訂）（以下簡(jiǎn)稱《舊外資電信規(guī)定》）第三條規(guī)定：“外商投資電信企業(yè)，是指外國(guó)投資者同中國(guó)投資者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法以中外合資經(jīng)營(yíng)形式，共同投資設(shè)立的經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)的企業(yè)。”第六條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)（無(wú)線尋呼業(yè)務(wù)除外）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過(guò)49%。經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)（包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的無(wú)線尋呼業(yè)務(wù)）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過(guò)50%。”
2022年5月1日生效的新版《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《新外資電信規(guī)定》）在外商投資電信企業(yè)的定義刪除了中外合資形式、共同投資設(shè)立等相關(guān)要求，允許外商獨(dú)資企業(yè)參與電信業(yè)務(wù)，并且取消了《舊外資電信規(guī)定》對(duì)外資相關(guān)業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的要求。此外，盡管《新外資電信規(guī)定》仍存在前述外方投資者比例限制的相關(guān)表述，但增加了“國(guó)家另有規(guī)定的除外”的例外規(guī)定，實(shí)際上為放寬或取消有關(guān)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域中外資比例的限制提供了法律基礎(chǔ)。
2024年4月10日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展增值電信業(yè)務(wù)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放試點(diǎn)工作的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》），在北京、上海、海南、深圳等地率先開(kāi)展試點(diǎn)，取消互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）、內(nèi)容分發(fā)網(wǎng)絡(luò)（CDN）、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)（ISP）、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理，以及信息服務(wù)中信息發(fā)布平臺(tái)和遞送服務(wù)（互聯(lián)網(wǎng)新聞信息、網(wǎng)絡(luò)出版、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)除外）、信息保護(hù)和處理服務(wù)業(yè)務(wù)的外資股比限制。在此之前，除在部分自貿(mào)區(qū)有條件開(kāi)放外，即使是根據(jù)內(nèi)地與香港、澳門特區(qū)政府簽署的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，港澳投資者參與IDC和CDN等業(yè)務(wù)在內(nèi)的部分電信服務(wù)的持股比例也不得超過(guò)50%。可見(jiàn)，《通告》在試點(diǎn)范圍完全取消外資股比的限制是一次極具意義的前瞻性政策探索。2025年初，工信部根據(jù)《通告》的規(guī)定，向四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的13家外資企業(yè)發(fā)放了增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)批復(fù)，相關(guān)外資企業(yè)據(jù)此可在試點(diǎn)地區(qū)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)IDC、CDN、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理等增值電信業(yè)務(wù)。
筆者認(rèn)為，《通告》在試點(diǎn)地區(qū)取消上述領(lǐng)域的增值電信業(yè)務(wù)限制，具有重要意義。外資從此可以獨(dú)資深度參與我國(guó)云計(jì)算和算力服務(wù)市場(chǎng)。而作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心基礎(chǔ)設(shè)施，云服務(wù)和算力服務(wù)直接關(guān)系到人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)云計(jì)算市場(chǎng)規(guī)模在2023年就已經(jīng)達(dá)到6165億元，預(yù)計(jì)2027年可突破2.1萬(wàn)億元。⑥ 允許外商獨(dú)資參與上述業(yè)務(wù)，不僅有利于吸引外資，而且可以激發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新活力，推動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)在技術(shù)、人才和資本層面與國(guó)際接軌，為國(guó)內(nèi)用戶提供更多樣化的服務(wù)選擇，促進(jìn)國(guó)內(nèi)云服務(wù)和算力服務(wù)市場(chǎng)的成熟。
《行動(dòng)方案》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步擴(kuò)大電信領(lǐng)域試點(diǎn)，未來(lái)可能會(huì)有更多地區(qū)的增資電信業(yè)務(wù)向外商獨(dú)資企業(yè)開(kāi)放，給外商在華投資經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)帶來(lái)更大的空間。如果未來(lái)相關(guān)準(zhǔn)入限制進(jìn)一步放開(kāi)，部分具有相關(guān)電信業(yè)務(wù)資質(zhì)的企業(yè)將很可能不再需要采用VIE協(xié)議的控制架構(gòu)。
與電信領(lǐng)域相似，外資在我國(guó)境內(nèi)投資生物技術(shù)和醫(yī)療領(lǐng)域長(zhǎng)期存在較大限制。例如“人體干細(xì)胞、基因診斷與治療技術(shù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用”一直屬于《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（以下簡(jiǎn)稱負(fù)面清單）中外商投資禁止的領(lǐng)域，甚至在最新的2024年版負(fù)面清單中仍然延續(xù)了禁止外商投資的規(guī)定。
在醫(yī)療領(lǐng)域，根據(jù)原衛(wèi)生部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部于2000年頒布的《中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行辦法》），中方在中外合資醫(yī)療機(jī)構(gòu)中所占的股權(quán)比例或權(quán)益不得低于30%。雖然存在一些少數(shù)的例外情形，例如《<中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法>的補(bǔ)充規(guī)定二》允許香港、澳門服務(wù)提供者在廣東省以獨(dú)資形式設(shè)立門診部，《香港和澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資醫(yī)院管理暫行辦法》允許香港和澳門服務(wù)提供者可以在上海、福建、廣東、海南和重慶等5省市設(shè)立獨(dú)資醫(yī)院等；但我國(guó)絕大部分地區(qū)目前還是沿用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行辦法》的規(guī)定，要求中方持股不得少于30%。2024年版負(fù)面清單也繼續(xù)規(guī)定“醫(yī)療機(jī)構(gòu)限于合資”。
在本次《行動(dòng)方案》出臺(tái)前，2024年9月7日，商務(wù)部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家藥監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在醫(yī)療領(lǐng)域開(kāi)展擴(kuò)大開(kāi)放試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)通知》），明確在生物技術(shù)領(lǐng)域和獨(dú)資醫(yī)院領(lǐng)域開(kāi)展擴(kuò)大開(kāi)放試點(diǎn)工作。《試點(diǎn)通知》在北京、上海、廣東和海南的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)允許外商投資企業(yè)從事人體干細(xì)胞、基因診斷與治療技術(shù)開(kāi)發(fā)和技術(shù)應(yīng)用，并用于產(chǎn)品注冊(cè)上市和生產(chǎn)。此外，《試點(diǎn)通知》還允許在北京、天津、上海、南京、蘇州、福州、廣州、深圳和海南全島設(shè)立外商獨(dú)資醫(yī)院（中醫(yī)類除外，不含并購(gòu)公立醫(yī)院）。
根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，全國(guó)60周歲及以上老年人口29697萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.1%，到2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^(guò)30%。⑦ 中國(guó)即將進(jìn)入重度老齡化階段，而老齡化社會(huì)的到來(lái)將導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)需求急劇增加，尤其是對(duì)高質(zhì)量、個(gè)性化醫(yī)療服務(wù)的需求日益迫切。
筆者認(rèn)為，外商獨(dú)資醫(yī)院能夠幫助緩解國(guó)內(nèi)醫(yī)療資源緊張的局面，促進(jìn)醫(yī)療市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新，不僅為患者提供更多選擇，同時(shí)也倒逼國(guó)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。從經(jīng)濟(jì)角度看，允許外商獨(dú)資醫(yī)院設(shè)立還能夠吸引國(guó)際資本和技術(shù)流入中國(guó)醫(yī)療市場(chǎng)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)醫(yī)療設(shè)備、藥品等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，《試點(diǎn)通知》和《行動(dòng)方案》支持外商獨(dú)資醫(yī)院的設(shè)立，除了吸引外資外，也是推動(dòng)我國(guó)醫(yī)療體系現(xiàn)代化、國(guó)際化，提升整體服務(wù)水平的重要舉措。
（二）落實(shí)《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》與修訂《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》
《行動(dòng)方案》提出：“鼓勵(lì)外資在華開(kāi)展股權(quán)投資。抓好《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》落實(shí)，制定發(fā)布實(shí)施戰(zhàn)略投資的操作指引，加大對(duì)上市公司、境外基金和投資機(jī)構(gòu)等的宣介力度，引導(dǎo)更多優(yōu)質(zhì)外資長(zhǎng)期投資我國(guó)上市公司。”以及“便利外國(guó)投資者在華實(shí)施并購(gòu)?fù)顿Y。在外商投資法框架下，修訂《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，優(yōu)化外資并購(gòu)規(guī)則和并購(gòu)交易程序，完善并購(gòu)管理范圍，降低跨境換股門檻等。”
1. 落實(shí)《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》
《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《舊戰(zhàn)投辦法》）于2005年發(fā)布，并于2015年進(jìn)行過(guò)一次修訂。2024年11月1日，商務(wù)部等六部門聯(lián)合發(fā)布最新修訂后的《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《新戰(zhàn)投辦法》），適用于外國(guó)投資者通過(guò)上市公司定向發(fā)行新股、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、要約收購(gòu)以及國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的其他方式取得并中長(zhǎng)期持有我國(guó)上市公司A股股份的行為。
《新戰(zhàn)投辦法》包含諸多重大修訂，包括將外國(guó)自然人納入外國(guó)投資者范疇，允許其對(duì)我國(guó)上市公司實(shí)施戰(zhàn)略投資，降低對(duì)外國(guó)投資者作為非控股股東身份戰(zhàn)略投資的資產(chǎn)要求為境外實(shí)有資產(chǎn)總額不低于5000萬(wàn)美元或者管理的實(shí)有資產(chǎn)總額不低于3億美元（《舊戰(zhàn)投辦法》的規(guī)定為境外實(shí)有資產(chǎn)總額不低于1億美元或管理的境外實(shí)有資產(chǎn)總額不低于5億美元）。
此外，鑒于《外商投資法》全面取消了商務(wù)主管部門對(duì)外商投資企業(yè)設(shè)立、變更的審批和備案，《新戰(zhàn)投辦法》亦對(duì)有關(guān)戰(zhàn)略投資的程序進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，外國(guó)投資者進(jìn)行戰(zhàn)略投資時(shí)，根據(jù)其投資方式，適用上市公司定向發(fā)行新股、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、要約收購(gòu)的程序與非外國(guó)投資者的同類型交易程序并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。
《新戰(zhàn)投辦法》還明確引入以境外非上市公司股權(quán)進(jìn)行跨境換股的相關(guān)規(guī)定。《舊戰(zhàn)投辦法》并未規(guī)定跨境換股的投資方式，跨境換股相關(guān)規(guī)定此前僅見(jiàn)于商務(wù)部《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《外資并購(gòu)規(guī)定》），且《外資并購(gòu)規(guī)定》限制了作為支付手段的股權(quán)只能為境外上市公司股份。《新戰(zhàn)投辦法》實(shí)施以前，跨境換股的成功案例極少，包括上海萊士以發(fā)行股份的方式購(gòu)買境外上市公司Grifols所持合計(jì)45%的GrifolsDiagnosticSolutionsInc.股權(quán)，以及環(huán)旭電子通過(guò)現(xiàn)金與跨境換股相結(jié)合的方式成功完成收購(gòu)歐洲EMS企業(yè)FAFG股權(quán)等數(shù)筆交易。究其原因，無(wú)非是《外資并購(gòu)規(guī)定》的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏詳細(xì)的操作細(xì)則，且有關(guān)部門在審核跨境換股時(shí)也持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。
此次《新戰(zhàn)投辦法》不僅明確規(guī)定外國(guó)投資者以定向發(fā)行、要約收購(gòu)方式實(shí)施的戰(zhàn)略投資，允許其以境外非上市公司股權(quán)實(shí)施跨境換股，而且放寬了對(duì)于外國(guó)投資者資格和資產(chǎn)要求，明顯提高了跨境換股交易的可操作性。筆者認(rèn)為，隨著《新戰(zhàn)投辦法》的生效和相關(guān)規(guī)定的落實(shí)，未來(lái)應(yīng)該會(huì)看到更多跨境換股的成功案例。
2. 修訂《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》
《行動(dòng)方案》提到應(yīng)當(dāng)盡快修訂《外資并購(gòu)規(guī)定》，該規(guī)定適用于外國(guó)投資者以股權(quán)并購(gòu)或資產(chǎn)并購(gòu)的方式在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行并購(gòu)。作為外資并購(gòu)領(lǐng)域最重要的法律文件之一，《外資并購(gòu)規(guī)定》（2006年發(fā)布且于2009年修訂）自前次修訂后，已施行超過(guò)16年而未進(jìn)行任何新的修訂，其中諸多內(nèi)容已經(jīng)被其他法律法規(guī)或規(guī)定修改。
例如，根據(jù)《外資并購(gòu)規(guī)定》，外國(guó)投資者通過(guò)股權(quán)并購(gòu)或資產(chǎn)并購(gòu)方式并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的，應(yīng)依照該規(guī)定經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向登記管理機(jī)關(guān)辦理變更登記或設(shè)立登記，即《外資并購(gòu)規(guī)定》對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)采取審批制度。而2016年10月8日發(fā)布的《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》將不涉及實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)的設(shè)立及變更移出了審批范圍，僅實(shí)行備案管理。2017年7月30日發(fā)布的《商務(wù)部關(guān)于修改<外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法>的決定》則更明確規(guī)定外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)非外商投資企業(yè)以及對(duì)上市公司實(shí)施戰(zhàn)略投資，若不涉及特別管理措施和關(guān)聯(lián)并購(gòu)的，適用備案管理。2019年12月30日頒布的《外商投資信息報(bào)告辦法》又規(guī)定外國(guó)投資者股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)非外商投資企業(yè)，應(yīng)在辦理被并購(gòu)企業(yè)變更登記時(shí)通過(guò)企業(yè)登記系統(tǒng)提交初始報(bào)告，即實(shí)行報(bào)告制。
此外，《外商投資法》正式生效后，《外資并購(gòu)規(guī)定》諸多內(nèi)容與《外商投資法》存在矛盾之處，商務(wù)部為此多次在其網(wǎng)站上對(duì)公眾的相關(guān)疑問(wèn)進(jìn)行答復(fù)。商務(wù)部曾明確表示，外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)無(wú)需商務(wù)主管部門審批，而應(yīng)按照外商投資法的規(guī)定履行信息報(bào)告制度。外國(guó)企業(yè)收購(gòu)境內(nèi)企業(yè)雖然仍應(yīng)符合《外資并購(gòu)規(guī)定》，但《外資并購(gòu)規(guī)定》中與《外商投資法》及其實(shí)施條例不一致的內(nèi)容已不再有效。
筆者認(rèn)為，自《外資并購(gòu)規(guī)定》2009年修訂以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和全球化進(jìn)程的推進(jìn)，外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的需求和方式已發(fā)生顯著變化，其部分內(nèi)容確實(shí)難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)外國(guó)投資者從事境內(nèi)并購(gòu)活動(dòng)在靈活性和高效性方面的要求，且《外資并購(gòu)規(guī)定》的部分規(guī)定實(shí)際上已被其他法律法規(guī)和部門規(guī)章多次修改。本次《行動(dòng)方案》明確提出修訂《外資并購(gòu)規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)是希望通過(guò)修訂來(lái)統(tǒng)一相關(guān)規(guī)定，簡(jiǎn)化外資并購(gòu)流程，提高并購(gòu)效率，進(jìn)一步促進(jìn)外資流入。
（三）鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立投資公司，優(yōu)化融資渠道
《行動(dòng)方案》提出：“鼓勵(lì)跨國(guó)公司投資設(shè)立投資性公司。優(yōu)化外商投資舉辦投資性公司相關(guān)規(guī)定……取消外商投資性公司使用境內(nèi)貸款限制。允許外商投資性公司使用境內(nèi)貸款開(kāi)展股權(quán)投資，加大政策宣傳解讀力度，為跨國(guó)公司在華投資設(shè)立總部型機(jī)構(gòu)提供便利。”
外商投資性公司是外商投資領(lǐng)域的一類特殊企業(yè)形式，指外國(guó)投資者在中國(guó)以獨(dú)資或與中國(guó)投資者合資的形式設(shè)立的從事直接投資的有限責(zé)任公司或股份有限公司。根據(jù)《外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》（2015年修訂）（以下簡(jiǎn)稱《投資性公司規(guī)定》）的規(guī)定，外商投資性公司的注冊(cè)資本要求不低于三千萬(wàn)美元，且“外國(guó)投資者資信良好，擁有舉辦投資性公司所必需的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，申請(qǐng)前一年該投資者的資產(chǎn)總額不低于四億美元，且該投資者在中國(guó)境內(nèi)已設(shè)立了外商投資企業(yè)，其實(shí)際繳付的注冊(cè)資本的出資額超過(guò)一千萬(wàn)美元，或者外國(guó)投資者資信良好，擁有舉辦投資性公司所必需的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，該投資者在中國(guó)境內(nèi)已設(shè)立了十個(gè)以上外商投資企業(yè)，其實(shí)際繳付的注冊(cè)資本的出資額超過(guò)三千萬(wàn)美元。”《投資性公司規(guī)定》還要求：“投資性公司的注冊(cè)資本不低于三千萬(wàn)美元，其貸款額不得超過(guò)已繳付注冊(cè)資本額的四倍。投資性公司的注冊(cè)資本不低于一億美元，其貸款額不得超過(guò)已繳付注冊(cè)資本額的六倍。投資性公司因經(jīng)營(yíng)需要，貸款額擬超過(guò)上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)報(bào)商務(wù)部批準(zhǔn)。”
鑒于外商投資性公司的設(shè)立門檻較高，導(dǎo)致實(shí)踐中外商投資性公司長(zhǎng)期占外商投資企業(yè)的比例不到1%，⑧ 給外資在中國(guó)境內(nèi)的股權(quán)再投資帶來(lái)了極大的障礙。為在當(dāng)時(shí)法律法規(guī)的框架下進(jìn)一步吸引外商在境內(nèi)開(kāi)展股權(quán)投資，外管局于2015年3月30日發(fā)布《國(guó)家外匯管理局關(guān)于改革外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式的通知》。規(guī)定：如果一般性外商投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍中含“投資”字樣，可以將資本金原幣劃轉(zhuǎn)或者結(jié)匯開(kāi)展境內(nèi)股權(quán)投資；但經(jīng)營(yíng)范圍中無(wú)“投資”字樣的外商投資企業(yè)，仍無(wú)法以其資本金直接進(jìn)行股權(quán)投資。實(shí)踐中，一般外商投資企業(yè)難以在其經(jīng)營(yíng)范圍中增加“投資”字樣。因此，該規(guī)定對(duì)于非投資性外商企業(yè)意義有限。
此后，外管局又于2019年10月25日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化的通知》，進(jìn)一步取消非投資性外商投資企業(yè)外匯資本金在境內(nèi)的股權(quán)投資限制，即在滿足一定條件的前提下，非投資性外商投資企業(yè)可直接利用外匯資本金投資。此外，近年來(lái)外資還通過(guò)多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的QFLP政策積極參與境內(nèi)股權(quán)投資，其優(yōu)勢(shì)是可在QFLP層面將外匯一次性結(jié)匯為人民幣后，以人民幣在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行多項(xiàng)目投資。
本次《行動(dòng)方案》提出優(yōu)化外商投資舉辦投資性公司相關(guān)規(guī)定，將使得更多境外投資者能夠符合在中國(guó)境內(nèi)舉辦投資性公司的法定條件。考慮到非投資性外商投資企業(yè)以外匯資本金和QFLP參與境內(nèi)股權(quán)投資目前其實(shí)也存在較多限制和要求，如果外商投資舉辦投資性公司的門檻能夠大幅降低，對(duì)有意在中國(guó)境內(nèi)大規(guī)模開(kāi)展專業(yè)股權(quán)投資的外資而言，外商投資性公司的模式仍然存在相當(dāng)大的吸引力。特別是《行動(dòng)方案》提出取消外商投資性公司使用境內(nèi)貸款限制，且明確允許外商投資性公司使用境內(nèi)貸款開(kāi)展股權(quán)投資，相比于使用外匯資本金以及通過(guò)QFLP渠道參與境內(nèi)股權(quán)投資而言，存在巨大的政策優(yōu)勢(shì)，能夠極大地釋放外資在境內(nèi)開(kāi)展股權(quán)投資的積極性。
3 《行動(dòng)方案》落地的挑戰(zhàn)
筆者認(rèn)為，《行動(dòng)方案》在落地中可能會(huì)面臨至少以下幾方面的挑戰(zhàn)：
（一）優(yōu)化外商投資環(huán)境，落實(shí)外資國(guó)民待遇和內(nèi)外資一致原則
《行動(dòng)方案》提出：“對(duì)于外資準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，嚴(yán)格按照內(nèi)外資一致的原則對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)施管理。修訂市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，進(jìn)一步壓減清單事項(xiàng)，面向各類經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大開(kāi)放……持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)把外資企業(yè)的國(guó)民待遇落實(shí)到位。”《行動(dòng)方案》還提出：“盡快制定出臺(tái)相關(guān)文件，明確政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，確保不同所有制企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)。加強(qiáng)政府采購(gòu)領(lǐng)域政策宣傳，做好外資企業(yè)投訴處理工作。”
《外商投資法》第4條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。前款所稱準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇……國(guó)家對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資，給予國(guó)民待遇。”《外商投資法》第28條規(guī)定：“……外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則實(shí)施管理。”
前述《外商投資法》的規(guī)定雖然從法律層面確立了外資的國(guó)民待遇與內(nèi)外資一致原則，但在實(shí)際操作中，這一原則的落實(shí)面臨多重障礙。例如，個(gè)別欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在實(shí)踐中可能通過(guò)各種措施對(duì)外資企業(yè)施加隱性歧視，包括限制外資企業(yè)參與當(dāng)?shù)卣牟少?gòu)，對(duì)外資企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)等，或在政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、土地資源等方面給予本地國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)更多優(yōu)惠政策，導(dǎo)致外資國(guó)民待遇和內(nèi)外資一致原則的落地效果不如人意。如何通過(guò)頂層的法律、政策設(shè)計(jì)以及監(jiān)管機(jī)制，確保已有的法律和政策規(guī)定能夠得到落實(shí)，保證外資與內(nèi)資的市場(chǎng)主體平等地位，是進(jìn)一步落實(shí)《行動(dòng)方案》的重要挑戰(zhàn)。此外，外資企業(yè)對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境的依賴程度較高，實(shí)務(wù)中外資企業(yè)經(jīng)常面臨侵權(quán)難以得到有效救濟(jì)或司法執(zhí)行程序不夠透明的問(wèn)題。例如，外資企業(yè)經(jīng)常反映涉外知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件處理效率低下，且賠償金額普遍偏低，難以形成有效威懾，導(dǎo)致很多外資企業(yè)將知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)列為在華投資的重要風(fēng)險(xiǎn)顧慮，抑或部分外資企業(yè)反映民商事執(zhí)行程序存在許多阻礙，難以有效執(zhí)行債務(wù)人資產(chǎn)等。最后，政策法規(guī)的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性對(duì)外資企業(yè)的長(zhǎng)期投資決策也至關(guān)重要，頻繁的政策調(diào)整可能削弱外資企業(yè)對(duì)中國(guó)法制環(huán)境的信心。
（二）推動(dòng)外資開(kāi)放模式從“政策創(chuàng)新”向“制度型開(kāi)放”轉(zhuǎn)型
《行動(dòng)方案》提出：“研究制定有序擴(kuò)大教育、文化領(lǐng)域自主開(kāi)放實(shí)施方案，適時(shí)對(duì)外公布并穩(wěn)步實(shí)施……修訂市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，進(jìn)一步壓減清單事項(xiàng)，面向各類經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大開(kāi)放。”“……進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，賦予試點(diǎn)新內(nèi)容新任務(wù)，重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)放舉措優(yōu)先在試點(diǎn)示范地區(qū)試驗(yàn)。深入研究服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放政策舉措，密切關(guān)注試點(diǎn)推進(jìn)情況，及時(shí)復(fù)制推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。”
《外商投資法》明確規(guī)定了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外商投資管理制度，而我國(guó)通過(guò)持續(xù)修訂負(fù)面清單，在放寬外資限制方面已經(jīng)取得顯著進(jìn)展。在全國(guó)范圍內(nèi)適用的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024版）（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)版負(fù)面清單》）已取消了僅存的兩條制造業(yè)限制，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)外資準(zhǔn)入“清零”。
與此同時(shí)，我國(guó)也積極嘗試在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步突破外資相關(guān)準(zhǔn)入限制。自貿(mào)區(qū)范圍適用的負(fù)面清單自2022年1月1日起就已全面取消制造業(yè)領(lǐng)域限制，相比于全國(guó)版負(fù)面清單，適用于自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單往往限制更少，條件更為優(yōu)化。例如，在服務(wù)業(yè)類別，《全國(guó)版負(fù)面清單》規(guī)定：“禁止投資中國(guó)法律事務(wù)（提供有關(guān)中國(guó)法律環(huán)境影響的信息除外），不得成為國(guó)內(nèi)律師事務(wù)所合伙人。”而海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）（以下簡(jiǎn)稱《海南負(fù)面清單》）規(guī)定：“禁止投資中國(guó)法律事務(wù)（提供有關(guān)中國(guó)法律環(huán)境影響的信息、部分涉海南商事非訴訟法律事務(wù)除外），不得成為國(guó)內(nèi)律師事務(wù)所合伙人。”即允許外資參與部分涉海南商事非訴訟法律事務(wù)，體現(xiàn)了對(duì)海南自貿(mào)港配套涉外法律服務(wù)的支持。又比如，在教育方面，《全國(guó)版負(fù)面清單》規(guī)定：“學(xué)前、普通高中和高等教育機(jī)構(gòu)限于中外合作辦學(xué)……”。而《海南負(fù)面清單》則規(guī)定：“學(xué)前、普通高中和高等教育機(jī)構(gòu)限于中外合作辦學(xué)（境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校、非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)除外）……”也體現(xiàn)了在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)對(duì)于相關(guān)外資準(zhǔn)入進(jìn)一步放寬的態(tài)度。《行動(dòng)方案》提到進(jìn)一步壓減清單事項(xiàng)，擴(kuò)大開(kāi)放政策，復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)就是要首先壓減自貿(mào)區(qū)版本清單，通過(guò)先在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)進(jìn)而推廣至全國(guó)。
筆者認(rèn)為，盡管全國(guó)版負(fù)面清單和自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單持續(xù)“瘦身”，但目前諸多領(lǐng)域的限制依然存在，且部分已在自貿(mào)區(qū)取得成效的開(kāi)放措施尚未形成更大范圍的試點(diǎn)突破，更未能實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的制度轉(zhuǎn)化。未來(lái)我國(guó)如果要進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性提升外資吸引力，可能需要推動(dòng)外資開(kāi)放模式從“政策創(chuàng)新”向“制度型開(kāi)放”轉(zhuǎn)型，將自貿(mào)區(qū)驗(yàn)證成熟的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為全國(guó)性的制度安排。當(dāng)然，這一過(guò)程必然會(huì)面臨諸多挑戰(zhàn)。例如，如何在吸引外資與保障國(guó)家安全之間找到平衡？如何協(xié)調(diào)制度剛性與區(qū)域特色的差異？這些問(wèn)題均是《行動(dòng)方案》落地時(shí)必須直面的難題。
《行動(dòng)方案》的實(shí)施效果也將深受外部經(jīng)濟(jì)低迷與地緣政治緊張的影響。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2025年世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與展望》預(yù)測(cè)，2025年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)保持在2.8%，⑨ 國(guó)際貨幣基金組織則預(yù)測(cè)2025年和2026年全球經(jīng)濟(jì)增速預(yù)計(jì)均為3.3%，低于3.7%的歷史平均水平（2000年至2019年）。⑩ 受全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響，需求萎縮和供應(yīng)鏈重構(gòu)可能將抑制外資流入意愿，直接影響《行動(dòng)方案》中相關(guān)措施的落地效果。
此外，中美雙邊關(guān)系自2018年以來(lái)持續(xù)緊張。2022年8月9日，拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》，限制美國(guó)對(duì)中國(guó)部分領(lǐng)域的高技術(shù)投資。2024年10月28日，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布一項(xiàng)《最終規(guī)則》，旨在落實(shí)拜登簽署的第14105號(hào)行政命令。該命令禁止或限制美國(guó)在半導(dǎo)體和微電子產(chǎn)品、量子信息技術(shù)以及人工智能等領(lǐng)域的對(duì)華投資。? 2024年12月2日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）發(fā)布管制措施和新增實(shí)體清單，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中國(guó)芯片產(chǎn)品及其生產(chǎn)能力的出口管制。而自特朗普就任美國(guó)第47任總統(tǒng)以來(lái)，2025年2月1日，美國(guó)政府宣布對(duì)所有中國(guó)進(jìn)口商品加征10%關(guān)稅，? 2025年3月3日，美國(guó)政府又宣布在前述基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)進(jìn)口商品繼續(xù)加征10%關(guān)稅。? 毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)近年來(lái)對(duì)中國(guó)的技術(shù)管制與關(guān)稅升級(jí)的雙重施壓，也將對(duì)《行動(dòng)方案》的落地以及中國(guó)進(jìn)一步吸引外資形成系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。
《行動(dòng)方案》的開(kāi)放姿態(tài)與務(wù)實(shí)精神值得肯定，彰顯了中國(guó)在復(fù)雜國(guó)際環(huán)境中穩(wěn)定外資、推進(jìn)高水平開(kāi)放的決心。盡管實(shí)施中面臨諸多法律法規(guī)調(diào)整、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化及外部經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境等難點(diǎn)，但這些挑戰(zhàn)并非不可逾越。中國(guó)有著世界上最大規(guī)模的中等收入群體，有著完整的工業(yè)體系以及完備的產(chǎn)業(yè)鏈，外資在中國(guó)仍然前景廣闊，未來(lái)大有可為。
① 參見(jiàn)商務(wù)部《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2024》
② 參見(jiàn)https://www.idcpc.gov.cn/ztwy/hytl/sswgh/ythd/201511/t20151125_127240.html
③ 參見(jiàn)《1月份實(shí)際使用外資金額環(huán)比增長(zhǎng)27.5%穩(wěn)外資依然具備堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》，https://www.gov.cn/zhengce/202502/content_7005123.htm
④ 參見(jiàn)《2024年1—10月全國(guó)吸收外資6932.1億元人民幣》，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202411/content_6987860.htm
⑤ 參見(jiàn)《2025年1月全國(guó)吸收外資975.9億元人民幣》，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7004532.htm
⑥ 參見(jiàn)《我國(guó)云計(jì)算市場(chǎng)保持較高活力，預(yù)計(jì)2027年可突破2.1萬(wàn)億元》，https://www.cagd.gov.cn/v/2024/07/5455.html
⑦ 參見(jiàn)民政部《2023年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》
⑧ 參見(jiàn)《取消非投資性外商投資企業(yè)資本金境內(nèi)股權(quán)投資限制》，https://www.gov.cn/xinwen/2019-10/25/content_5445005.htm
⑨ 參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)報(bào)告：全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍將受到抑制，中國(guó)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)》，https://news.un.org/zh/story/2025/01/1134921
⑩ 參見(jiàn)《全球增長(zhǎng)：分化與不確定》https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2025/01/17/world-economic-outlook-update-january-2025
? 參見(jiàn)《關(guān)于美國(guó)在受到關(guān)切的國(guó)家投資于特定的國(guó)家安全技術(shù)和產(chǎn)品的問(wèn)題》，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/fact-sheet-addressing-u-s-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/
? 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的部分進(jìn)口商品加征關(guān)稅的公告》，https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202502/t20250204_3955222.htm
? 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的部分進(jìn)口商品加征關(guān)稅的公告》，https://gss.mof.gov.cn/gzdt/zhengcefabu/202503/t20250304_3959228.htm
（作者：鄭毅 王鈺翔）
