隨著低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，我國企業(yè)在國際市場中的出口活動日益頻繁。然而，低空經(jīng)濟產(chǎn)品因其潛在的軍民兩用特性，往往受到嚴格的出口管制和國際制裁約束。本文從《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》）及《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》（以下簡稱《兩用物項出口管制條例》）、美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的《出口管理條例》（EAR）以及美國財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）的制裁措施三個方面，簡單介紹我國低空經(jīng)濟企業(yè)在出口過程中需重點關(guān)注的合規(guī)要求和潛在風(fēng)險。

   1     我國出口管制規(guī)定

我國低空經(jīng)濟企業(yè)如涉及向境外出口低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)確保其出口行為符合我國現(xiàn)行有關(guān)出口管制的規(guī)定。

2020年12月1日，《出口管制法》開始施行，對我國兩用物項、軍品、核以及其他與國家安全相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等物項實施管制。

2024年1月1日，《兩用物項和技術(shù)出口許可證管理目錄》開始生效，將無人駕駛航空飛行器、導(dǎo)航雷達設(shè)備、成像傳感器設(shè)備、遙測設(shè)備及相關(guān)技術(shù)列入受管制清單。2024年7月31日，中國商務(wù)部、海關(guān)總署、中央軍委裝備發(fā)展部共同發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化調(diào)整無人機出口管制措施的公告》，對無人機相關(guān)的出口管制進行特別調(diào)整。2024年12月1日，《兩用物項出口管制條例》開始施行，規(guī)定：“本條例所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術(shù)和服務(wù)，包括相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。”

由上述規(guī)定可見，低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)俏覈隹诠苤浦贫鹊闹匾P(guān)注對象。根據(jù)《兩用物項出口管制條例》規(guī)定，任何中國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供屬于兩用物項的低空經(jīng)濟產(chǎn)品，包括以貿(mào)易性出口及對外贈送、展覽、合作、援助和以其他方式進行的轉(zhuǎn)移，都應(yīng)當(dāng)遵守《出口管制法》和《兩用物項出口管制條例》。 ① 因此，低空經(jīng)濟企業(yè)應(yīng)當(dāng)注意識別其產(chǎn)品是否落入相關(guān)兩用物項管制的范疇，以及是否應(yīng)當(dāng)申請兩用物項出口許可。

此外，低空經(jīng)濟企業(yè)應(yīng)特別注意：根據(jù)《兩用物項出口管制條例》的規(guī)定，對于含有、集成或者混有原產(chǎn)于中國的特定兩用物項在境外制造的兩用物項，以及使用原產(chǎn)于中國的特定技術(shù)等兩用物項在境外制造的兩用物項，我國相關(guān)主管機關(guān)依然可以要求適用《兩用物項出口管制條例》所規(guī)定的管制制度，相關(guān)企業(yè)應(yīng)避免將上述兩用物項管制制度簡單理解為僅適用于在我國境內(nèi)生產(chǎn)的兩用物項。

   2     美國商務(wù)部工業(yè)與安全局的出口管制

（一）BIS和EAR簡介

我國低空經(jīng)濟企業(yè)在出口低空經(jīng)濟產(chǎn)品時，應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security，以下簡稱BIS）根據(jù)美國出口管理條例（Export Administration Regulations，以下簡稱EAR）實施的出口管制，BIS的管制主要針對符合兩用物項范疇的商品、軟件和技術(shù)的出口、再出口和國內(nèi)轉(zhuǎn)讓。

具體而言，BIS根據(jù)EAR管轄的物項范圍包括 ② ：

1.所有在美國境內(nèi)的物項，包括位于美國外貿(mào)區(qū)內(nèi)的物項或從一個外國經(jīng)過美國轉(zhuǎn)運至另一個外國的物項；

2.所有美國原產(chǎn)物項，無論位于何地；

3.符合最低比例限制（de minimis levels）的外國制造物項，即如果一項外國制造物項包含受管制的美國原產(chǎn)物項，則該外國物項也會受到EAR的管轄。就具體的比例而言，可以分為0%（無最低比例限制）、10%和25%。舉例而言，就軍事商品或包含受控加密技術(shù)的物項，即使美國原產(chǎn)成分的比例為1%，也依然受EAR管轄；如果物項中含有美國原產(chǎn)物項的比例超過10%，且出口到EAR第740部分附錄1的E:1或E:2國家的（如古巴、朝鮮等），則出口行為受EAR管轄。再比如，如果外國物項中美國原產(chǎn)成分的比例不超過25%，除非是出口到如古巴、伊朗等特定國家或落入其他受管制規(guī)定，則上述物項出口不受EAR管轄。 ③

舉例而言，如果一家中國無人機企業(yè)生產(chǎn)的無人機使用了一款美國企業(yè)制造的通信芯片，該芯片價值為200元；該無人機還使用了一款美國企業(yè)研發(fā)的飛控軟件，軟件價值100元。上述無人機所含美國原產(chǎn)物項的價值為300元。如該無人機的總價值為2000元，則美國原產(chǎn)物項的總價值占該無人機總價值的比例超過10%；如該無人機擬出口到受限制國家中的古巴，則需要向BIS申請?zhí)貏e許可。

4.外國直接產(chǎn)品。根據(jù)EAR規(guī)定，“外國直接產(chǎn)品”主要包括某些由特定“技術(shù)”或“軟件”直接生成的外國直接產(chǎn)品，以及由一整套工廠或任何主要組件生成的外國直接產(chǎn)品。 ④

EAR包括一個名為商業(yè)管制清單（Commerce Control List，以下簡稱CCL）的附表，具體列出了EAR的受控物項，并通過出口管制分類編號ECCN標(biāo)明每種物項的具體管制要求。根據(jù)物項的技術(shù)參數(shù)和最終用途，某些物項在出口到受限制國家時，需要申請出口許可證；而出口到非限制國家，則可能無需申請。可以理解為EAR構(gòu)建了美國出口管制的規(guī)則框架，CCL則提供了具體的受管制物項清單，用以判斷特定商品是否受管控。

此外還需要注意的是：EAR除了對出口目的地國家進行管控限制外，還禁止未經(jīng)許可將EAR管轄范圍的物項出口用于EAR禁止的最終用戶（End User）或被用于最終用途(End Use)。

最終用戶是物項的直接使用人，而不是中間商或轉(zhuǎn)售商。如果被列入EAR下的實體清單或其他相關(guān)禁止清單，即使該最終用戶位于未受限制的目的地國家，向該最終用戶出口的行為仍然受EAR管轄。

最終用途是指最終用戶對物項的具體用途，即使最終用戶不在EAR相關(guān)的任何清單上，但出口物項被用于EAR管控的用途，包括軍事用途（研發(fā)、生產(chǎn)或維護）、擴散用途（核武器、導(dǎo)彈、生化武器等研發(fā)）或其他非法目的，則出口該物項的行為仍然受到EAR的管控。

舉例而言，如果一家中國低空經(jīng)濟企業(yè)向一家新加坡企業(yè)出口一項產(chǎn)品，盡管新加坡并非EAR規(guī)定的受限制國家，但中國企業(yè)如發(fā)現(xiàn)對方或?qū)Ψ綄a(chǎn)品所提供給的最終用戶任何其一被列入了EAR的實體清單，則中國企業(yè)需要向BIS申請?zhí)貏e許可才能向該新加坡企業(yè)進行出口。而即使該新加坡企業(yè)并不在EAR的實體清單上，但該企業(yè)進口該產(chǎn)品的目的是為了制造某軍事武器，則中國企業(yè)依然需要就其向該新加坡企業(yè)進行出口的行為向BIS申請許可。

（二）我國低空經(jīng)濟企業(yè)識別EAR風(fēng)險的方式

結(jié)合前述EAR的規(guī)定，如果一家中國無人機企業(yè)在制造和出口的無人機中使用了來自美國的技術(shù)或零部件，可以采取以下方式來識別其是否受到美國出口管制的影響：

1.根據(jù)EAR的管轄范圍，初步判斷該產(chǎn)品的技術(shù)或零部件是否屬于EAR的管制物項，如該無人機是否符合最低比例原則或是否屬于外國直接產(chǎn)品。例如，如果該無人機包含美國原產(chǎn)物項的比例低于10%，且出口目的地國家并非受限制國家，出口對象企業(yè)并未被列入EAR的各類特殊主體清單且不存在其他管制事由，則該無人機出口行為可能無需向BIS申請出口許可證，反之則可能需要申請。

2.核查CCL清單，確定該產(chǎn)品在CCL清單中的ECCN編號。確定ECCN編號后，核查CCL清單的具體內(nèi)容（例如控制理由、是否存在豁免等因素）。

3.核查出口目的地是否屬于EAR規(guī)定的受控國家或地區(qū)。

4.核查進口方及其披露的最終用戶是否被列入與EAR相關(guān)的任何清單，例如BIS的實體清單（Entity List）、被拒絕人員清單（Denied Persons List, DPL）、無法核實清單（Unverified List）等。鑒于與EAR管控的相關(guān)清單較多，在此不一一列舉。

5.核查進口方的最終使用用途，例如是否進口用于軍事、擴散或其他非法目的。

（三）我國低空經(jīng)濟企業(yè)不遵守EAR的風(fēng)險

我國低空經(jīng)濟企業(yè)如未遵守EAR，可能會面臨一系列不利后果，例如可能會被列入EAR的實體清單。中國企業(yè)一旦被列入實體清單，任何在EAR管轄范圍內(nèi)向該企業(yè)出口、轉(zhuǎn)讓、授權(quán)受控技術(shù)，都將需要獲得BIS的特別許可，且大部分特別許可的申請政策為“推定拒絕”，即一旦被列入實體清單，一般很難通過特別許可的申請。如果中國企業(yè)較為依賴受到EAR管轄的物項，將會嚴重影響該企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和研發(fā)，可能需要被迫尋找其他的替代供應(yīng)商，重新組建供應(yīng)鏈。此外，違反EAR還可能受到BIS等機構(gòu)的其他處罰，BIS還可以決定將案件移送由美國司法部進行刑事起訴。

   3     美國財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）制裁

（一）OFAC簡介

除了BIS的出口管制外，我國低空經(jīng)濟企業(yè)在出口中還應(yīng)重點關(guān)注美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control,以下簡稱OFAC）的制裁措施。OFAC成立于20世紀中期，最初主要針對二戰(zhàn)時期的敵方資產(chǎn)進行管理和控制。如今，OFAC已發(fā)展為美國經(jīng)濟制裁政策的核心執(zhí)行機構(gòu)，其職能涵蓋了凍結(jié)資產(chǎn)、限制貿(mào)易和金融交易等多種手段，以實現(xiàn)美國國家安全和外交政策目標(biāo)。近年來，OFAC制裁的重要性日益凸顯，美國政府試圖通過OFAC的經(jīng)濟制裁阻斷其目標(biāo)對象獲取資源和資金的渠道，從而改變其行為，進而影響目標(biāo)國家的經(jīng)濟與政治決策。

（二）制裁對象

OFAC實施的制裁措施分為一級制裁（Primary Sanctions）和次級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁主要針對與美國有直接聯(lián)系的主體，包括美國公民、永久居民、在美國注冊的實體以及位于美國境內(nèi)的個人或機構(gòu)。這些制裁措施嚴格禁止這些主體與被列入OFAC制裁名單的國家、個人或?qū)嶓w進行任何形式的交易，涉及受制裁國家的商品出口、金融交易等行為均需事先獲得OFAC的許可，否則將被視為違法。 ⑤ 次級制裁的適用范圍更廣，主要面向非美國主體（包括非美國公民、非美國公司）。次級制裁的實施不要求與美國直接關(guān)聯(lián)，如果被認定與受制裁對象有交易或支持行為，例如提供金融服務(wù)或資源，仍可能面臨美國政府的懲罰措施，這種制裁旨在通過威懾非美國主體，限制受制裁國家或?qū)嶓w獲取外部資源，以實現(xiàn)美國的外交政策目標(biāo)。 ⑥

（三）SDN清單

OFAC編制的特別指定國民與受限人員名單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,以下簡稱SDN清單）是OFAC實施經(jīng)濟和金融制裁的重要工具之一。該清單包括被認為威脅美國國家安全、外交政策或經(jīng)濟利益的個人、實體、船只等，覆蓋范圍涉及恐怖主義、毒品販運、武器擴散以及違反國際制裁等行為。 ⑦ 一旦被列入SDN清單，與這些主體的資產(chǎn)、貿(mào)易或金融交易均會被視為違反美國法律。

SDN清單對全球的企業(yè)和個人都具有重要的法律和經(jīng)濟影響。OFAC規(guī)定，美國公民、實體以及任何涉及美元交易的國際機構(gòu)均不得與SDN清單上的主體進行任何形式的交易，以此限制被列入清單的主體獲取經(jīng)濟資源，擴大制裁效果。 ⑧

近年來，SDN清單更新極快，反映了OFAC制裁政策的靈活性和針對性。例如，2022年俄羅斯因其在烏克蘭的軍事行動而受到大規(guī)模制裁，多個俄羅斯實體和個人被迅速加入SDN清單。 ⑨ 因此，我國低空經(jīng)濟企業(yè)在開展國際貿(mào)易和合作時，需密切關(guān)注SDN清單的最新變化。

（四）我國低空經(jīng)濟企業(yè)面臨的OFAC制裁風(fēng)險

OFAC的制裁體系廣泛覆蓋低空經(jīng)濟涉及的芯片、通航、無人機、通信設(shè)備等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域通常涉及敏感的戰(zhàn)略資源和技術(shù)出口，更容易觸發(fā)制裁風(fēng)險。我國低空經(jīng)濟企業(yè)受到OFAC制裁的潛在風(fēng)險包括直接風(fēng)險和間接風(fēng)險。其中，直接風(fēng)險主要包括我國低空經(jīng)濟企業(yè)與受制裁國家或?qū)嶓w展開交易。例如，與俄羅斯航空航天部門從事“重大交易”的任何非美國企業(yè)或個人，都可能受到OFAC的經(jīng)濟制裁。 ⑩ 如果一家中國無人機制造企業(yè)向俄羅斯航空航天部門出口無人機，即可能被視為違反美國制裁法規(guī)而受到OFAC的制裁。

間接風(fēng)險則更多來自供應(yīng)鏈和合作伙伴的合規(guī)問題。OFAC的次級制裁擴大了美國制裁的適用范圍，即便企業(yè)本身未直接與受制裁對象交易，但若其合作伙伴卷入制裁名單，相關(guān)企業(yè)仍可能因“幫助或支持”制裁對象的行為而受到處罰。 ? 例如，如果一家中國無人機制造企業(yè)通過第三方出口無人機或零部件給受制裁國家的客戶，同樣也存在受到OFAC制裁的風(fēng)險。

（五）規(guī)避或降低被OFAC制裁的風(fēng)險

隨著全球經(jīng)濟制裁環(huán)境的日益復(fù)雜以及中美關(guān)系的動蕩，我國低空經(jīng)濟企業(yè)在國際市場中的活動應(yīng)更加注重規(guī)避被OFAC制裁的風(fēng)險。首先，建議低空經(jīng)濟企業(yè)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部建立健全貿(mào)易合規(guī)管理體系，確保對所有交易對象進行充分的盡職調(diào)查，在交易前仔細甄別和篩查客戶、供應(yīng)商和合作伙伴是否在SDN清單或其他制裁相關(guān)的清單上，同時關(guān)注與受制裁國家的潛在交易風(fēng)險，通過采用專業(yè)的制裁篩查工具，減少與受制裁對象發(fā)生交易的可能性。 ? 其次，低空經(jīng)濟企業(yè)應(yīng)加強對美國制裁法規(guī)的學(xué)習(xí)與適應(yīng)，特別是涉及出口管制和金融交易的相關(guān)規(guī)定，任何涉及美元結(jié)算的交易都可能受到美國法律的管轄，因此我國低空經(jīng)濟企業(yè)在使用美元支付或融資時需格外謹慎。此外，內(nèi)部合規(guī)培訓(xùn)也是降低制裁風(fēng)險的重要手段。建議我國低空經(jīng)濟企業(yè)定期對員工進行內(nèi)部制裁合規(guī)培訓(xùn)，確保其了解國內(nèi)外關(guān)于產(chǎn)品管制規(guī)定的最新變化。

 注  釋  

① 參見《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》第二條：

“本條例所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術(shù)和服務(wù)，包括相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。本條例所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移兩用物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供兩用物項，包括兩用物項的貿(mào)易性出口及對外贈送、展覽、合作、援助和以其他方式進行的轉(zhuǎn)移，采取禁止或者限制性措施。”

② 參見https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7343-items-subject-ear

③ 參見https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7344-de-minimis-us-content

④ 參見https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7349-foreign-direct-product-fdp-rules

⑤ 參見FAQs: Sanctions Compliance," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs

⑥ 參見Norton Rose Fulbright, "Overview of US Sanctions Laws and Regulations," June 2022. Available at: https://www.nortonrosefulbright.com

⑦ 參見"Specially Designated Nationals And Blocked Persons List (SDN)," Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/sdn-list

⑧ 參見FAQs: SDN and Blocked Persons List," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs

⑨ 參見Sanctions Programs and Information," U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information

⑩ 參見"Executive Order 14024: Blocking Property With Respect to Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation," U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov

? 參見FAQs: Secondary Sanctions," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs

?參見"Compliance Programs and Internal Controls," Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/compliance-and-enforcement

（作者：鄭毅  王鈺翔）