隨著土地的資源屬性日益凸顯，確保土地利用的生態(tài)平衡原則、最大經(jīng)濟(jì)效果原則和節(jié)約原則的實(shí)現(xiàn)，土地管理部門對閑置土地的處置力度不斷加強(qiáng)。在此情形下，征收土地閑置費(fèi)作為調(diào)控土地市場的手段，其法律性質(zhì)的界定涉及到治理能力現(xiàn)代化以及市場主體權(quán)益的保護(hù)。

   1     法律性質(zhì)爭議的焦點(diǎn)

行政處罰說主張其具有懲戒性，應(yīng)適用《中華人民共和國行政處罰法》的告知、聽證等程序。其主要依據(jù)是原國家土地管理局1997年《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》，該意見明確無償收回土地使用權(quán)屬于行政處罰，而征收土地閑置費(fèi)與無償收回均為閑置土地處置措施，故應(yīng)作同類解釋。然而，這一觀點(diǎn)面臨法律適用的根本性矛盾：《中華人民共和國行政處罰法》第8條對行政處罰種類采取列舉式規(guī)定，包括警告、罰款、沒收違法所得等，但未提及“土地閑置費(fèi)”；其兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”亦需有明確的立法授權(quán)，但《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等均未將征收土地閑置費(fèi)明確界定為行政處罰。征收土地閑置費(fèi)亦不屬于行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

行政收費(fèi)說則強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，認(rèn)為屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。這一觀點(diǎn)以財(cái)政部的規(guī)范性文件為核心依據(jù)：《財(cái)政部國家計(jì)委關(guān)于發(fā)布2001年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄的通知》將土地閑置費(fèi)納入行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，《財(cái)政部 中國人民銀行關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費(fèi)納入預(yù)算管理的通知》將土地閑置費(fèi)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)目錄。從規(guī)范體系看，這一界定更符合行政收費(fèi)“彌補(bǔ)特別行政支出、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為”的本質(zhì)特征。二者的分歧不止是概念差異，更會直接影響行政程序的嚴(yán)格程度：若界定為行政處罰，則行政機(jī)關(guān)需實(shí)施普通程序、聽證程序等程序；若屬于行政收費(fèi)，則可適用相對簡便的征繳流程，這對行政效率與相對人權(quán)益保障都會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

從現(xiàn)行法律規(guī)范識別，征收土地閑置費(fèi)的規(guī)范定位更符合行政事業(yè)性收費(fèi)的法律特征。《中華人民共和國行政處罰法》第9條至第11條對行政處罰的設(shè)定權(quán)限作出嚴(yán)格限制，明確行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)細(xì)化行政處罰種類，而《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條僅規(guī)定“征收土地閑置費(fèi)”，未將其定性為行政處罰。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條雖提及“罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰”，但此處“罰款”與“征收土地閑置費(fèi)”分屬不同規(guī)范范疇，前者是對違法行為的懲戒性金錢給付，后者是對土地資源閑置狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)性調(diào)節(jié)。

國家發(fā)展改革委、財(cái)政部作為行政事業(yè)性收費(fèi)的主管部門，其發(fā)布的規(guī)范性文件將土地閑置費(fèi)與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等一并列入行政事業(yè)性收費(fèi)目錄，資金管理方式為“繳入地方國庫”，明確其“取之于民、用之于民”的公共財(cái)政屬性。這與行政處罰“懲戒”目的形成鮮明對比。《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條對收費(fèi)的定義：國家機(jī)關(guān)在實(shí)施社會公共管理以及提供特定公共服務(wù)過程中向特定對象收取的費(fèi)用。這與征收土地閑置費(fèi)的制度特征完全契合，即通過經(jīng)濟(jì)手段促使土地使用權(quán)人履行開發(fā)義務(wù)，而非對違法行為的制裁。

（二）制度功能的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)屬性

《閑置土地處置辦法》將其立法目的界定為“有效處置和充分利用閑置土地，促進(jìn)節(jié)約集約用地”。這一目的決定了征收土地閑置費(fèi)的核心功能是通過增加用地成本，引導(dǎo)國有建設(shè)用地使用權(quán)人及時(shí)開工建設(shè)，合理利用土地，而非對閑置行為的道德譴責(zé)或法律制裁。土地閑置費(fèi)的實(shí)質(zhì)是對土地資源機(jī)會成本的補(bǔ)償，土地閑置導(dǎo)致公共資源配置效率損失，通過征繳費(fèi)用實(shí)現(xiàn)資源占用成本的合理分配，這與排污費(fèi)、資源稅等典型行政收費(fèi)的調(diào)節(jié)邏輯完全一致。

而行政處罰說主張的“懲戒性”與制度設(shè)計(jì)的實(shí)際效果存在偏差。20%的征收標(biāo)準(zhǔn)雖高于一般資金占用成本，但相對土地使用權(quán)出讓金總額而言，其主要作用是形成經(jīng)濟(jì)壓力而非懲罰性威懾。若將土地閑置費(fèi)界定為行政處罰，反而可能弱化制度實(shí)效。根據(jù)“一事不二罰”原則，征收土地閑置費(fèi)后，不得再實(shí)施無償收回；但現(xiàn)行制度中二者是針對不同閑置期限的遞進(jìn)式處置措施，這表明立法者并未將其視為同類處罰行為。最高人民法院行政審判庭在《關(guān)于無償收回土地使用權(quán)法律性質(zhì)等有關(guān)問題的復(fù)函》（行復(fù)〔2023〕33號）中進(jìn)一步明確了這一觀點(diǎn)。

在河南飛天置業(yè)公司訴溫縣國土資源局案中，國土部門以企業(yè)未按期開發(fā)為由作出征繳決定，而企業(yè)抗辯稱土地閑置系“地上附著物未清理、村民阻撓進(jìn)地、土地被司法查封”等政府原因所致。二審法院認(rèn)為：“土地權(quán)屬登記不等于實(shí)際交付”，在政府未完成清場交付的情況下，將開發(fā)遲延歸責(zé)于企業(yè)顯失公平。該案裁判的核心邏輯是：行政收費(fèi)的征繳需以土地使用權(quán)人實(shí)際掌控開發(fā)條件為前提，若閑置原因可歸責(zé)于政府，則不應(yīng)征收費(fèi)用。這一思路完全不同于行政處罰的“過錯(cuò)責(zé)任”原則，而是體現(xiàn)了行政收費(fèi)“狀態(tài)責(zé)任”的特性，即僅當(dāng)土地閑置狀態(tài)可歸責(zé)于使用權(quán)人時(shí)，方產(chǎn)生繳費(fèi)義務(wù)。

法院審理時(shí)并未適用《中華人民共和國行政處罰法》的程序規(guī)定，而是重點(diǎn)審查土地交付狀態(tài)與閑置原因，強(qiáng)調(diào)若因政府原因?qū)е麻e置，則不應(yīng)認(rèn)定為閑置土地。這種審理模式反映了行政收費(fèi)案件的特殊性：其程序要求雖低于行政處罰，但更注重閑置原因的調(diào)查與舉證責(zé)任分配。本案要求行政機(jī)關(guān)在征繳前必須查明閑置的真實(shí)原因，這與行政收費(fèi)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)而非懲罰”的本質(zhì)相契合。

（二）陜西睿邁璟和公司案

本案中，國土部門以“企業(yè)原因，未及時(shí)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)”為由，將標(biāo)的土地認(rèn)定為閑置土地并征繳1.8億元土地閑置費(fèi)，企業(yè)以“已實(shí)際進(jìn)場施工”為由提起訴訟。西安鐵路運(yùn)輸法院以“單人執(zhí)法違反法定程序”和“未核實(shí)當(dāng)事人身份”為由撤銷征繳決定，但未直接界定征繳行為的性質(zhì)。法院在裁判中回避了“是否屬于行政處罰”的爭議，而是通過認(rèn)定程序違法，間接促使行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。這一裁判策略反映了司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)考量：若適用行政處罰程序，將大幅降低閑置土地處置效率；若完全忽略程序保障，又可能損害相對人權(quán)益。

本案的深層意義在于：盡管行政機(jī)關(guān)在程序上存在瑕疵，但法院并未否定其行政收費(fèi)的性質(zhì)，而是通過“參照行政處罰程序”來強(qiáng)化程序正當(dāng)性。這表明司法機(jī)關(guān)在承認(rèn)行政收費(fèi)屬性的同時(shí)，也要求行政機(jī)關(guān)在征繳過程中遵循最低限度的程序正義，如調(diào)查人員不少于兩人、保障相對人申辯權(quán)等。這種“柔性程序”的要求，既避免了行政處罰程序的僵化，又彌補(bǔ)了行政收費(fèi)程序保障的不足，是對行政收費(fèi)說的務(wù)實(shí)發(fā)展。

財(cái)政部將土地閑置費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理，實(shí)行“收支兩條線”，納入財(cái)政專戶；而若定性為行政處罰，其資金管理應(yīng)適用《中華人民共和國行政處罰法》第74條“罰款上繳國庫”的規(guī)定。實(shí)踐中，土地閑置費(fèi)的征收管理（如使用財(cái)政統(tǒng)一票據(jù)、資金專項(xiàng)用于土地整理等）完全遵循行政事業(yè)性收費(fèi)流程，這本質(zhì)上有別于行政處罰的資金管理模式。

閑置土地處置的時(shí)效性與行政處罰程序的嚴(yán)格程序存在根本矛盾。土地閑置原因復(fù)雜，若要求行政機(jī)關(guān)完全遵循“立案-調(diào)查-告知-聽取意見-聽證-審查決定”的行政處罰程序，將大幅拖延處置進(jìn)度，導(dǎo)致土地在程序運(yùn)轉(zhuǎn)中繼續(xù)閑置。但否認(rèn)其行政處罰性質(zhì)不等于忽視程序正義。陜西睿邁璟和公司案揭示：行政收費(fèi)程序需要引入有限程序保障（如書面告知、理由說明、簡易聽證等），以兼顧效率與公平。

綜合規(guī)范體系、制度功能和實(shí)務(wù)操作，征收土地閑置費(fèi)宜定性為行政事業(yè)性收費(fèi)。這既符合相關(guān)法律規(guī)定，更能實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為主、懲戒為輔”的制度目標(biāo)。土地閑置費(fèi)制度的本質(zhì)在于通過經(jīng)濟(jì)杠桿優(yōu)化土地資源配置，而非單純的行政懲戒，明確其行政收費(fèi)屬性，既能避免行政處罰程序的僵化束縛，又能在制度完善中保障相對人權(quán)益，最終平衡保護(hù)土地節(jié)約集約利用與市場主體權(quán)益。

（作者：王必偉  王尉）