2016年《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）的修改草案的通過，明確將民辦學校劃分為營利性和非營利性兩類。其中，營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，辦學的結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行分配。該草案的通過進一步厘清了社會資本參與投資民辦學校的法律權(quán)利和監(jiān)管要求。隨著民辦教育市場的放開，該法的出臺無疑將推動更多的資本進入教育行業(yè)投資，為整個民辦教育行業(yè)的快速發(fā)展提供資本助力。

依據(jù)《工商總局、教育部關(guān)于營利性民辦學校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》的規(guī)定，營利性民辦學校應(yīng)按照《公司法》的規(guī)定，依法注冊公司形式作為法律主體。但同作為教育機構(gòu)，營利性民辦學校亦兼具公益性,因此營利性民辦學校治理結(jié)構(gòu)不完全等同于公司的治理結(jié)構(gòu)。就此，《民辦教育促進法》亦作出了相應(yīng)規(guī)定。

本文將嘗試從營利性民辦學校決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)三個層面，結(jié)合法律實踐，就營利性民辦學校的治理結(jié)構(gòu)進行簡要分析。

1. 校董會、股東會及董事會的決策權(quán)限和關(guān)系

《民辦教育促進法》第20條中規(guī)定學校理事會或董事會（以下簡稱校董會）為決策機構(gòu)。同時，《公司法》中第36條明確規(guī)定了股東會作為公司的權(quán)利機構(gòu)。如上文所述，基于營利性民辦學校的法律主體形式為公司，即營利性民辦學校應(yīng)當同時受到《公司法》及《民辦教育促進法》的監(jiān)管要求。在這種邏輯下，作為營利性民辦學校決策機構(gòu)的校董會是否能夠等同于作為權(quán)力機構(gòu)的股東會呢？已經(jīng)設(shè)置校董會的營利性民辦學校是否還需設(shè)立公司董事會呢？筆者結(jié)合兩部法律的相關(guān)規(guī)定，對校董會、股東會、董事會的職權(quán)進行了簡要整理：

從以上圖表可見，雖然校董會與股東會的部分職能類似，但分屬于不同層級。股東會是社會投資人作為股東，參與營利性民辦學校決策的權(quán)力機構(gòu)。作為特殊形式的公司，營利性民辦學校的校董會類似于公司董事會，作為決策機構(gòu)負責重大事項的議事和決策。至于校董會和公司董事會是否為重合關(guān)系，現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定。筆者認為，應(yīng)該根據(jù)作為承載營利性民辦學校的公司的具體職能和經(jīng)營范圍確定。如果公司僅負責投資和經(jīng)營單一學校業(yè)務(wù)，則從避免議事程序繁冗角度，可以考慮董事會和校董會合二為一；但如果公司所負責投資和經(jīng)營的業(yè)務(wù)相對廣泛，還涉及其他民辦學校衍生業(yè)務(wù)或多個民辦學校，則可以考慮公司董事會和學校校董會的分層設(shè)置。當然，實踐中，還需結(jié)合社會投資人各方的商業(yè)考慮和安排，統(tǒng)籌制定。

2. 校董會的人員組成和任職資格要求

《民辦教育促進法》第21條規(guī)定“學校理事會或董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。”同時，在《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進辦法民辦教育健康發(fā)展的若干意見》也規(guī)定了“董事會（理事會）應(yīng)當優(yōu)化人員構(gòu)成，由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成”。

基于上述法律規(guī)定，營利性民辦學校權(quán)利機構(gòu)應(yīng)當包含舉辦者或其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表。在校董會機構(gòu)人數(shù)的設(shè)定上，《民辦教育促進辦法》規(guī)定為5人以上。該人員構(gòu)成不同于一般有限公司董事會人員構(gòu)成。筆者認為，這是由于營利性學校兼具有公益性，因此決策機構(gòu)中規(guī)定校長及教職工代表的地位，意在平衡了民辦學校營利性與公益性二者之間的關(guān)系。

除人員構(gòu)成外，關(guān)于營利性民辦學校校董會人員資格規(guī)定也有特殊要求。根據(jù)《民辦教育促進法》第21條規(guī)定，學校三分之一董事應(yīng)當具有五年以上教學經(jīng)驗，且司法部正在公開征求意見的《民辦教育促進法實施條例》第25條規(guī)定“民辦學校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的負責人應(yīng)當具有中華人民共和國國籍，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力，在中國境內(nèi)定居，信用狀況良好，無故意犯罪記錄或者教育領(lǐng)域不良從業(yè)記錄。未經(jīng)批準，國家機關(guān)工作人員不得擔任民辦學校決策機構(gòu)的成員。”從前述規(guī)定不難看出，法律雖然肯定了營利性民辦學校作為教育性產(chǎn)業(yè)的市場屬性，但亦強調(diào)對民辦學校開展專業(yè)化決策的監(jiān)管邏輯。

3. 校董會的議事機制和表決辦法

《民辦教育促進法》中未明確規(guī)定關(guān)于權(quán)力機構(gòu)的表決辦法，但《民辦教育促進法實施條例征求意見稿》第26條規(guī)定：重大事項應(yīng)當經(jīng)三分之二組成人員同意即可。結(jié)合前述立法本意，筆者認為除規(guī)定的重大事項外的其余事項，舉辦者可以通過營利性學校的章程設(shè)定對表決方法作出相應(yīng)規(guī)定，同時在學校章程中還需進一步明確“重大事項”的外延和具體細項。

基于《民辦教育促進法》的相關(guān)監(jiān)管要求，舉辦營利性民辦學校不完全同于成立公司，校董會的人員構(gòu)成有著特別的監(jiān)管要求。在這種邏輯下，如何保護社會投資人的投資利益，如何平衡校長與校董會之間的關(guān)系，如何平衡教職工代表與社會投資人之間的關(guān)系，是設(shè)定營利性民辦學校校董會的關(guān)鍵。

校董會負責決策學校辦學活動的重大事項，因此社會投資人必然需要委派代表作為校董會的成員參與學校重大事項的決策，通過代表傳達社會投資人的意見或建議，從而達到社會投資人對學校辦學活動的管理。從保障投資人的權(quán)益角度，其委派的代表在校董會中應(yīng)盡可能占據(jù)三分之二以上的席位，如學校章程規(guī)定校董會席位為7人，其中包括舉辦者委派代表4人、校長1人、黨組織負責人1人、教職工代表1人。當然，若社會投資人委派的代表在同時兼有校長或其他成員身份的情況下，也可設(shè)置5人組成的董事會成員，即代表董事2人、代表兼具校長或黨組織負責人1人、其他2人。通過章程中對校董會人員數(shù)量的設(shè)置，從而達到保障社會投資人充分參與學校日常辦學決策。

如社會投資人相對缺乏民辦教育運營經(jīng)驗，則從尊重專業(yè)人士開展專業(yè)經(jīng)營活動角度，可以在學校章程中，對于校董會與校長/校長辦公會之間的職權(quán)進行明確的劃分和設(shè)定。

《民辦教育促進法》規(guī)定了校長負責學校的教學及行政管理工作，但并未具體規(guī)定是否需由校長成立具體的執(zhí)行機構(gòu)。由此可見，校長在營利性民辦學校中扮演的角色至關(guān)重要，不僅作為校董會的必備成員，同時負責了整個學校的教學及行政管理工作，可以看出校長職權(quán)與執(zhí)行機構(gòu)的職權(quán)的重合度極高。因此，應(yīng)當視校長為營利性民辦學校的執(zhí)行機構(gòu)或者執(zhí)行機構(gòu)負責人。

以下圖表從《民辦教育促進法》和《公司法》對比校長與公司經(jīng)理的職權(quán)：

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，雖然關(guān)于營利性學校的校長職權(quán)規(guī)定與公司法對于執(zhí)行機構(gòu)職權(quán)規(guī)定具有一定差距，但是其職能上兼具了執(zhí)行機構(gòu)職能，因此營利性民辦學校校長可以看作為執(zhí)行機構(gòu)。

具體而言，校長作為校務(wù)委員會和學術(shù)委員會的委員領(lǐng)導開展相關(guān)工作。校務(wù)委員會主要負責審議學校發(fā)展工作計劃、學校主要制度、及學校有關(guān)辦學的重大問題，保證學校各項工作的順利開展。學校辦學活動事項繁多，不僅涉及教學活動，還包括學校的日常運營管理，而校長雖然作為執(zhí)行機構(gòu)，亦不能事無巨細地參與到各項工作中，因此民辦學校可以根據(jù)具體管理職能的分類，設(shè)置校務(wù)委員會、學術(shù)委員會等各行政機構(gòu)共同實施學校辦學活動的日常管理，例如后勤、財務(wù)工作、中層的人事任免等行政工作。學術(shù)委員會主要負責學校的教學活動，負責教材的編制、科研成果的申報、職稱的評審等學術(shù)類工作。校務(wù)委員會或?qū)W術(shù)委員可以采用具體事項審議制，以多數(shù)通過為表決方法，具體表決方式需通過學校章程加以明確。

值得注意的是，雖然為校長領(lǐng)導下的兩委員會，但最后都應(yīng)對校董會負責，對于應(yīng)由校董會決策事項，經(jīng)審議后交由校董會最后進行決策，充分保障校董會對學校日常辦學活動的決策權(quán)。

另需注意的是，校長作為執(zhí)行機構(gòu)，主要負責學校日常的辦學活動及行政管理事務(wù)，如何保障校董會在此情況下能夠掌控對學校整體的決策權(quán)，筆者認為，主要從以下幾個方面而言：1.學校管理制度方面，校長有擬定并報請校董會審批的權(quán)力，而最終對學校管理制度敲定的決策權(quán)應(yīng)當規(guī)定在校董會的決策范圍內(nèi)。2.關(guān)于財政預算方案的決定權(quán)應(yīng)當由校董會審批。校長作為執(zhí)行機構(gòu)，負責日常行政事務(wù)的管理，對財政預算方案有建議或擬定的權(quán)力，但不享有決定的權(quán)力。既然為營利性民辦學校，其經(jīng)營辦學具有可營利性，其財政情況及決議應(yīng)當報由校董會審批。3.校董會適當下放人事任免權(quán)。對于營利性學校的人事任免權(quán)應(yīng)當分為兩個層級，第一個層級是由校董會決定的，例如校長、副校長及財務(wù)人員等學校的高級管理人員，這部分人員作為學校辦學活動的主要管理者，應(yīng)當由校董會表決任免；另一層級則是對教職工的人事任免權(quán)，因這部分人員主要提供教學工作，校長作為教育專業(yè)人員可以直接決定該類教職工人員的人事任免。

《民辦教育促進辦法》及其他相關(guān)民辦教育配套法律規(guī)范均明確規(guī)定了學校治理機構(gòu)中應(yīng)當設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，并且規(guī)定了監(jiān)督機構(gòu)組成人員應(yīng)當包含黨的基層組織代表，且教職工代表不少于1／3。教職工人數(shù)少于20人的民辦學校，可以只設(shè)1至2名監(jiān)事。并且《民辦教育促進法實施條例送審稿》中還明確規(guī)定了民辦學校監(jiān)督機構(gòu)的教職工代表不得少于三分之一。

值得注意的是，現(xiàn)行規(guī)定中，既有民辦學校監(jiān)事會或監(jiān)事的相關(guān)規(guī)定，亦有涉及學校工會、教職工代表大會的相關(guān)規(guī)定。對于公立學校而言，多年的運營中已對學校工會、教職工代表大會的職權(quán)有著明確的界限。但于營利性民辦教育機構(gòu)而言，如何平衡監(jiān)事會、學校工會、教職工代表大會的監(jiān)督權(quán)利范圍，值得重視。

監(jiān)事機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)，應(yīng)保持其獨立性，應(yīng)不隸屬于學校的執(zhí)行機構(gòu)和校董會。因此，在對監(jiān)事機構(gòu)的人員產(chǎn)生程序上，應(yīng)考慮其選舉程序或委派程序的獨立性問題。同時，作為監(jiān)督機構(gòu)，對學校的教學、行政管理、后勤管理等各方面活動進行監(jiān)督，其成員應(yīng)該具有普遍性。因此，筆者建議在對監(jiān)事機構(gòu)成員選舉或委派時，應(yīng)當考慮多渠道推薦產(chǎn)生，例如由投資人、教職工代表大會、黨組織等各機構(gòu)產(chǎn)生，保證監(jiān)事會成員的普遍性和中立性。監(jiān)事機構(gòu)除監(jiān)督學校日常辦學行為的同時，應(yīng)當列席學校權(quán)力機構(gòu)會議，對權(quán)力機構(gòu)決策等進行監(jiān)督。

同時，可以考慮通過教職工代表大會、監(jiān)事會、家長委員會、學生會等，多個層級、多個維度，設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督程序。

（作者：汪飛 / 劉文雨）